政府和非政府組織在災難應對中的合作機制構建

【摘要】在災難應對中，擔當公共管理職責的政府發(fā)揮主導作用，但難以滿足社會成員的個性化需求。而非政府組織能彌補政府在災難面前的單薄和失靈等缺陷。因此，在強調政府主導作用，強化其縱向應急職能的同時，也應構建政府和非政府組織共同應對災難的合作機制，實現最廣泛的社會動員與整合。

【關鍵詞】災難應對 政府 非政府組織 合作機制

汶川地震表明：災難面前，國家需要一種權威和權力，以便更有效地調動一切人力、物力來應對災難，重建災區(qū)秩序。但是，盡管是最具權威的公共機構，政府在災難應對實踐中也有局限性，甚至失靈。因為政府公共服務的提供是由政治決策過程決定的，而社會成員對公共服務的需求存在異質性，政府難以滿足社會成員的個性化需求，在提供公共服務時可能產生失靈，危機事件的突發(fā)性有時還會加劇這種失靈。僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調的應急機制，各類企事業(yè)單位、社會組織及個人等參與主體都是影響政府應急管理水平的重要因素。因此，在強調政府主導作用，強化其縱向應急職能的同時，也應構建經濟社會多方面參與的橫向應急體系，政府主導的政府和非政府組織共同應對災難的合作機制，實現最廣泛的社會動員與整合。

政府在災難應對中的高效

政府是組織應對和處理各類危機事件的主體。災害應對管理主要是由政府主導，由包括政府機構在內的各類社會組織和公民個體廣泛參與的，對危機事件進行預警、防護、救治、修復的應對過程。

作為政府能力的重要組成部分，應急管理能力是建立在危機管理體系基礎上，預防、控制、應對、消彌公共危機事件的社會管理和公共服務能力。在應急管理過程當中，擔當公共管理職責的政府發(fā)揮主導作用，處于關鍵地位，其特點是反應快速、處理及時，往往能在危機發(fā)生后第一時間、第一現場作出反應。以汶川抗震救災為例，政府的主導地位、信息的溝通交流、廣泛的社會動員，構成了應急管理機制的核心。政府在最短時間內實現了社會資源的最大限度的整合與協(xié)調：“5·12”大地震發(fā)生后僅半小時，時任中共中央總書記胡錦濤就作出指示，時任國務院總理溫家寶即于當天16時40分搭乘專機趕赴四川震區(qū)，領導成立了國務院抗震救災指揮部并任總指揮，率指揮部成員當晚趕赴地震災區(qū)，全面領導抗震救災工作……國家領導人、武警和消防官兵、各兵種部隊、各救援隊、醫(yī)療隊等，均在第一時間到達地震災區(qū)。正當外界因無法獲得災情而焦急萬分時，新華社、中央電視臺、中央人民廣播電臺、國家地震局均在第一時間客觀、及時、全面、詳細地發(fā)布了關于地震的各類信息，使得全國乃至全世界都清楚地了解災區(qū)的真實情況。通過各種主流媒體建立的公開、順暢、權威溝通管道，顯示了政府應對危機的快速反應能力和組織能力，也使民眾全面了解了政府對災害所采取的應對措施，穩(wěn)定了社會秩序，凝聚了民眾信心，形成了抗災合力。

非政府組織在災難應對中的優(yōu)勢

作為一種社會自治機制，非政府組織具有非常突出的社會服務功能，它能夠配合政府的應急動員，利用自身靈活多樣的組織結構、獨立的決策與行動能力開展社會動員和救助，實現對社會資源和社會力量最迅即和最大限度的整合，彌補政府在災難面前的單薄和失靈等缺陷。非政府組織在災難應對中的優(yōu)勢主要體現為組織的靈活機動性和技術的專業(yè)性。

非政府組織行動的靈活性和細致性。非政府組織由于高度社會化，所以具有獨立、分散、靈活的決策機制，對災難一線情況可以即時作出反應，并根據各種現場狀況來確定自己的危機應對策略和工作方式。較之政府，非政府組織更貼近社區(qū)民眾，更能體察到民情，能夠在第一時間里發(fā)現危機管理中的空白點，從而呼吁、促動政府和社會對危機的重視和救助。在時間作為一個關鍵因素的危機應對過程中，非政府組織可以發(fā)揮其靈活性優(yōu)勢，成為政府的幫手，彌補政府危機管理的局限性。在“5·12”大地震的救災行動中，如南京愛德基金會、自然之友等許多非政府組織反應迅捷，細致到位，在資金物資籌集、醫(yī)療、搜救、機構聯(lián)絡、心理幫助等重建事宜上，充分發(fā)揮了非政府組織的靈活性和高效率優(yōu)勢。特別是在災后重建過程中，非政府組織的草根性、多樣性和靈活性保證了對災民直接的面對面服務，也保證了民間救助的高效率，有效地彌補了政府偏重宏觀層面的缺陷。

非政府組織的分散性和貼近性。面對不同民眾的個體困難，政府組織嚴格的科層體系或政府機構的遲緩反應容易導致機構之間溝通的滯后和延誤。而非政府組織往往能夠關注在危機時刻政府部門無法或來不及關注的社會成員的利益，能夠就近聚集社會力量，籌集各種急需人力、物力，以其自主的、合作管理的動員和治理填補以政府為中心的、科層制的、命令式的動員方式的不足。例如，在“5·12汶川地震”后，志愿者組織為受災民眾提供最基本的生活需求品，解決了受災民眾的燃眉之急。在危機得到控制后，非政府組織利用其極其分散性特點和廣泛的成員基礎，提供細致到位的災后重建和秩序恢復服務。非政府組織成員甚至可以細微到通過心理輔導和談話等溝通方式從心理和精神意識層面引導受災民眾，給予他們生活和工作的正能量，推動精神和實體家園的重建。

合作機制的構建及其整合作用

面對突發(fā)性的危機事件，一方面要突出政府部門危機管理的垂直、集中、高效的傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時，也須發(fā)揮非政府組織的靈活、分散性等優(yōu)勢，努力構建政府和非政府組織的災難應對合作機制，實現災難應對力量的最大限度整合。

促進政府主導作用和非政府組織微觀職能的互補。突發(fā)事件應急管理中的任務一般包含兩個層面：宏觀整體管理與控制層面和微觀事件的緊急應對與處置層面。從管理目標角度來看，危機治理中政府與非政府組織有著各自不同的目標。

政府作用的發(fā)揮重點集中在宏觀層面。長期以來，我國的災難應對已經形成了以政府為主導的原則，通過從上到下的垂直型管理和政府統(tǒng)一的配給制應對公共危機，這種應急機制的優(yōu)勢是能“集中力量辦大事”，最高效率地整合社會有限資源，恢復社會秩序。這也要求政府在危機事件的宏觀或全局層面承擔更多的責任。非政府組織作用的發(fā)揮重點集中在微觀層面。政府宏觀層面的應對方式往往難以適應災難的突發(fā)性、瞬時性和廣泛性、分散性等特點。非政府組織卻可以廣泛傳輸社會公益資源，以滿足災難受害者的應急需要，有效彌補政府應對的空白點。例如，汶川地震剛剛發(fā)生后，許多無助的災民需要陪伴和護理、嬰兒要吃奶粉、孕婦要生孩子等。對于這些細節(jié)性需求，政府往往難以滿足。非政府組織的救助恰恰更能滿足兒童、婦女、老人、殘疾人、病患者等群體的特殊需求，彌補政府救助的不足。在漫長艱巨的災區(qū)恢復重建階段，災區(qū)以外的社會各界對于災區(qū)的熱情與關注度會明顯下降。社會各界的支持，專業(yè)機構、專業(yè)志愿者、專業(yè)公益機構等非政府組織的價值變得更加重要。

因此，在政府主導的縱向應急機制的基礎上，也應盡可能構建包括非政府組織在內的社會各方面參與的橫向應急體系，最大限度地調動、吸納社會力量和社會資源，共同應對危機。

構建政府與非政府組織的信息、協(xié)調互動機制。當前我國危機管理指令體系屬于垂直直接模式。雖然比較容易做到統(tǒng)一指揮、協(xié)調行動，但是非政府組織專業(yè)種類不一、分散自由，短時間難以統(tǒng)一協(xié)調和組織。因此，有必要構建政府與非政府組織互動的社會聯(lián)動應急機制，實現災難應對的有效互動。

構建政府與非政府組織之間的聯(lián)動信息通道。通過構建政府和非政府組織之間的危機信息溝通渠道，政府可以主動、及時向外界發(fā)布災區(qū)一線的危機訊息，非政府組織通過信息平臺可以向政府提出詢問和建議，幫助政府更好地治理危機。信息公開和資源整合是危機應對的重要措施。只有將信息及時公開，讓全社會都了解危機的發(fā)生，才可能調動、整合各種社會資源，著手控制危機的危害和恢復秩序的正常。比如汶川地震發(fā)生后，國務院及各級政府部門積極主動地在第一時間將災害及應急救援的信息向公眾發(fā)布，盡可能從源頭上阻止謠言的發(fā)生和傳播。政府部門還主動與各大報紙、電視廣播、網絡等新聞媒體溝通信息，為非政府組織和廣大公眾提供危機應對信息，公開救災情況，有效吸引社會力量廣泛參與危機管理。面對危機應對中的信息不對稱的情況，政府可通過微博、微信、QQ群、3G網絡等手段建立一個科學的網絡信息共享平臺，增強政府與非政府組織及民間更強的互動性。

建立統(tǒng)一指揮政府與非政府組織的協(xié)調機構。我國在長期的實踐中逐步形成了由國務院統(tǒng)一領導的以政府為主的應急管理模式。由國務院對地方各級救災指揮部和各救災隊伍的實行統(tǒng)一指揮。災難的公共性、緊迫性和威脅性要求政府和非政府組織全面參與、全面動員。政府和非政府組織之間的組織無序、信息不暢，可能會造成災難發(fā)生后的社會資源浪費，甚至出現不應當的混亂局面。因此，必須在救災指揮部下由政府部門設置統(tǒng)一指揮的，由政府部門官員和非政府組織共同組成的協(xié)調機構，具體負責統(tǒng)一調度協(xié)調災難應對中的政府機構、非政府組織及各界社會力量。

（作者為華南農業(yè)大學思政部教授；本文系教育部人文社會科學一般項目“20年來中國共產黨提升民族凝聚力的理論與實踐—以重大事件的應對為視角的研究”的階段性成果，項目編號：10YJA710083）

責編/許國榮（實習）