臺(tái)灣民眾為何不愛“上訪”

雖然臺(tái)灣也存在因拆遷等而導(dǎo)致民眾維權(quán)抗?fàn)幨录_(tái)灣很少出現(xiàn)類似于大陸的上訪現(xiàn)象。臺(tái)灣民眾的維權(quán)抗?fàn)?，大多?shù)是有序和有節(jié)制的，結(jié)果也基本上是可控的。

通過(guò)民意代表表達(dá)利益訴求

民眾的上訪行為實(shí)際上可看作是一種利益的表達(dá)方式。經(jīng)驗(yàn)表明，只有通過(guò)暢通而充分的民眾利益表達(dá)，才有可能使公共政策的過(guò)程建立在真實(shí)的民意基礎(chǔ)上，從而減少社會(huì)沖突和矛盾。

臺(tái)灣地區(qū)的地方治理實(shí)行的是地方自治，地方民意代表及其活動(dòng)是臺(tái)灣政治的重要組成部分。以地方議員為例，議員是地方最為重要的民意代表之一，他是由選區(qū)的選民直接選舉產(chǎn)生。議員的主要工作，就是監(jiān)督政府，審議政府的決策。當(dāng)然，大陸也有類似議員的人大代表，其法律賦予的權(quán)力和職責(zé)基本相同。但臺(tái)灣地區(qū)議會(huì)的議員對(duì)政府行為形成實(shí)質(zhì)性約束力的是審議政府的預(yù)算，也就是說(shuō)政府的預(yù)算需要經(jīng)過(guò)議員的審議方可通過(guò)。議員雖然沒有權(quán)力為政府增加預(yù)算，但可以刪減政府不合理的預(yù)算。不僅如此，議員還會(huì)利用質(zhì)詢的機(jī)會(huì)，形成對(duì)政府的詰難。

選民對(duì)議員的約束主要是通過(guò)選票。如果議員不為選民服務(wù)，尤其在利益表達(dá)方面不代表選民，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的議員選舉中將會(huì)落選。由此，政府通過(guò)議員——民意代表與民眾緊緊地聯(lián)系在一起。民眾的訴求可以通過(guò)民意代表向上傳遞。通常情況下，議員都會(huì)在本選區(qū)設(shè)立固定的服務(wù)點(diǎn)，聘請(qǐng)助理為選民服務(wù)。因此，議員與選民的聯(lián)系是經(jīng)常性的，溝通的渠道也十分暢通和便利。這樣，民眾通過(guò)“民意代表”的橋梁，能夠迅速而有效地把訴求向相關(guān)部門傳遞。

在源頭上解決群眾問(wèn)題是關(guān)鍵

臺(tái)灣社會(huì)的社會(huì)組織非常發(fā)達(dá)，比如“人民團(tuán)體”。幾乎所有的民眾，尤其是底層民眾都可以找到屬于自己的“人民團(tuán)體”。

臺(tái)灣的“人民團(tuán)體”有三種類型，即職業(yè)團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和政治團(tuán)體。以臺(tái)灣高雄市為例，截止2012年4月21日止，人民團(tuán)體的數(shù)量達(dá)7000多個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體就達(dá)4000多個(gè)。“人民團(tuán)體”的作用主要有兩個(gè)，一是代表民眾進(jìn)行利益表達(dá)，增進(jìn)其成員的利益；二是增加與公共部門討價(jià)還價(jià)的籌碼，約束公共權(quán)力的濫用。

以臺(tái)北市士林區(qū)文林苑拆遷案為例。2007年，臺(tái)灣樂(lè)揚(yáng)建設(shè)辦理都市更新，并取得更新范圍內(nèi)36戶住戶同意，取得超過(guò)法律規(guī)定90%的土地，但有一王姓屋主不愿參與，屢次溝通仍無(wú)法取得同意，使該項(xiàng)目停滯三年。2012年3月，臺(tái)北市政府在法院終審確定后啟用警力，強(qiáng)制拆除王家建物，引起輿論批評(píng)。2012年3月27日晚，“臺(tái)灣都市更新受害者聯(lián)盟”出面與政府交涉。2012年3月29日“立法院內(nèi)政委員會(huì)”承諾，于兩周內(nèi)提出警方執(zhí)勤檢討報(bào)告，一個(gè)月內(nèi)提出文林苑都更案的書面檢討報(bào)告，以及半年內(nèi)將《都市更新條例》修正草案送交立法院。王家的利益表達(dá)通過(guò)“臺(tái)灣都市更新受害者聯(lián)盟”的組織而變得理性而有序，且達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)?！叭嗣駡F(tuán)體”不僅把民眾組織起來(lái)了，增進(jìn)其共同的利益，而且使得民眾的表達(dá)更為暢通和有序。

當(dāng)然，在源頭上解決群眾的訴求才是問(wèn)題的關(guān)鍵。通過(guò)政府引導(dǎo)、多元參與的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，以提高社區(qū)公共服務(wù)的水平來(lái)化解社會(huì)的矛盾和沖突，是臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)管理的又一重要特色。

臺(tái)灣地區(qū)有“社區(qū)營(yíng)造計(jì)劃”，重點(diǎn)是推行社區(qū)社會(huì)福利、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)認(rèn)同意識(shí)，以此來(lái)提高社區(qū)的公共服務(wù)水平。社區(qū)建設(shè)以滿足民眾的公共服務(wù)需求為目標(biāo)，以“營(yíng)造物”和“營(yíng)造人”為主線，為民眾提供便捷的公共服務(wù)，同時(shí)改善社區(qū)的人文環(huán)境。臺(tái)灣大多數(shù)社區(qū)的沖突和矛盾在社區(qū)內(nèi)就可得到解決，而社區(qū)也成為一個(gè)共同維護(hù)彼此權(quán)益、共同維護(hù)環(huán)境品質(zhì)等關(guān)系的“生命共同體”。

對(duì)大陸的啟示

如前所述，大陸也有“民意代表”的制度設(shè)計(jì)，比如，人民代表大會(huì)制。如何來(lái)提升人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有功能、發(fā)揮人民代表的作用一直是政治體制改革的重要內(nèi)容。其中關(guān)鍵的問(wèn)題是：代表與選民的關(guān)系在實(shí)踐中并沒有很好處理，選民的訴求很難通過(guò)代表得到滿足，選民也沒有辦法約束代表，利益訴求無(wú)法通過(guò)代表得到及時(shí)有效的表達(dá)。

由此，暢通的利益表達(dá)渠道，需要發(fā)揮代表的實(shí)際作用，建立代表與選民聯(lián)系的常態(tài)化機(jī)制。比如，代表的常任制、代表在選區(qū)定期與選民見面的制度、代表在選區(qū)設(shè)立工作室等都可嘗試。其目的就是民眾的訴求能夠及時(shí)表達(dá)，而不至于其他表達(dá)渠道堵塞而涌向“上訪”渠道。

此外，大陸的社會(huì)組織的功能，尤其在聯(lián)系國(guó)家與社會(huì)方面的橋梁作用還沒有得到很好發(fā)揮和拓展。臺(tái)灣幾乎與老百姓有關(guān)的問(wèn)題都有相對(duì)應(yīng)的“人民團(tuán)體”。反觀大陸，雖然這些年社會(huì)組織得到很大的發(fā)展，但領(lǐng)域相對(duì)集中、單一。服務(wù)型的社會(huì)團(tuán)體比較多，比如各種各樣的基金會(huì)。還有各種研究學(xué)會(huì)也比較多，如，中國(guó)行為法學(xué)學(xué)會(huì)之類。那些便于民眾訴求表達(dá)的社會(huì)組織比較少，類似于“臺(tái)灣都市更新受害者聯(lián)盟”這樣純粹維權(quán)的社會(huì)組織非常罕見。

因而，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大，不僅需要鞏固已有的社會(huì)組織發(fā)育的成果，而且要引導(dǎo)和培育不同領(lǐng)域的社會(huì)組織發(fā)展與壯大。對(duì)民眾而言，既提高了表達(dá)的效率，又增加了與政府討價(jià)還價(jià)的籌碼；而對(duì)政府而言，在收集信息的同時(shí)，避免了因直接與民眾打交道而增加沖突的可能性。

當(dāng)然，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大，既需要體制性的供給，還需要公共空間的拓展和集體行動(dòng)背后所代表的社會(huì)階層基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型，更需要政治體系對(duì)社會(huì)組織發(fā)展壯大的正確認(rèn)識(shí)。

臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)已表明，政府努力提高公共服務(wù)水平，對(duì)消除社會(huì)矛盾累積具有顯著的意義。我們的研究也發(fā)現(xiàn)：公共服務(wù)水平與民眾上訪之間具有顯著的相關(guān)性。因此，通過(guò)提升社區(qū)的公共服務(wù)水平來(lái)消除社會(huì)矛盾的累積，進(jìn)而降低民眾“上訪”概率，是治理基層上訪最為基礎(chǔ)性的工作。

（作者為南昌大學(xué)廉政研究中心教授）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉

干部觀點(diǎn)

怎么看信訪問(wèn)題和信訪制度

信訪問(wèn)題并非信訪部門的問(wèn)題，大部分是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題。有發(fā)展就有變革，有變革就會(huì)觸發(fā)利益調(diào)整、就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，這是客觀規(guī)律。世界發(fā)展史的實(shí)踐證明，發(fā)展中的問(wèn)題，絕大多數(shù)都會(huì)在發(fā)展中消化和解決，因此，這類問(wèn)題并不可怕，只要主動(dòng)查找和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，勇于面對(duì)和承擔(dān)問(wèn)題，善于研究和解決問(wèn)題，這些發(fā)展中的矛盾反而會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。

解決信訪問(wèn)題只靠一個(gè)信訪部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要靠各級(jí)政府機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)，甚至全社會(huì)群策群力才可以。當(dāng)然，確有一部分信訪問(wèn)題是公權(quán)力部門不作為、亂作為甚至貪腐瀆職造成，這類問(wèn)題，屬于政府做錯(cuò)了的，要依法合理賠償，并誠(chéng)懇道歉；貪腐瀆職的，必須依法嚴(yán)肅處理。

信訪制度帶有一定中國(guó)歷史沿襲的影子，但從該制度建立以來(lái)的實(shí)踐看，誰(shuí)也無(wú)法否定其在暢通群眾訴求表達(dá)渠道、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮的積極作用，可以講，信訪制度是符合中國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展需要的。同樣不可否認(rèn)的是，多年來(lái)的具體實(shí)踐中，一些地方的信訪工作中確實(shí)存在諸如“攔卡堵截”正常上訪群眾、提出不切實(shí)際的考核指標(biāo)等問(wèn)題，需要出臺(tái)更加有力有效的措施予以解決。

中國(guó)各方面的改革都在繼續(xù)深入，信訪形勢(shì)與任務(wù)也出現(xiàn)了新變化，作為法治化國(guó)家建設(shè)中重要制度之一的信訪制度也不能一成不變。黨的十八大明確提出要“完善信訪制度”，如何在法治框架內(nèi)繼續(xù)完善信訪制度，厘清這一行政救濟(jì)方式與司法救濟(jì)及其他社會(huì)救濟(jì)方式之間的關(guān)系，更好發(fā)揮這一制度優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該是下一步的方向。（作者為基層法律工作者）