中國社會(huì)體制改革的戰(zhàn)略與路徑

社會(huì)體制改革中的“硬骨頭”

中國社會(huì)體制已經(jīng)發(fā)生了深刻的變革，但相比較于經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)體制的改革還是滯后的。社會(huì)體制改革涉及到非常廣泛的領(lǐng)域，包括就業(yè)、收入、分配、教育、醫(yī)療、住房等方面的改革，也包括事業(yè)單位體制改革和社會(huì)管理的體制改革，這些領(lǐng)域一直在進(jìn)行，但現(xiàn)在已成為中國整個(gè)改革事業(yè)的新重點(diǎn)。

收入分配改革：改革個(gè)人所得稅制，實(shí)質(zhì)性降低工薪階層稅負(fù)；消除灰色收入，監(jiān)管和調(diào)控壟斷行業(yè)過高收入；形成勞動(dòng)者報(bào)酬正常增長(zhǎng)的保障機(jī)制。

社會(huì)保障改革：農(nóng)村社保如何完善；社保基金“空賬”窟窿怎么補(bǔ)；該不該延遲退休。

利益協(xié)調(diào)機(jī)制改革：如何減少上訪的人數(shù)和頻率；法律援助機(jī)構(gòu)能否成為信訪的“第二窗口”；如何減少極端社會(huì)事件。

事業(yè)單位改革：打碎“鐵飯碗”不容易；干好干壞如何不一樣； 績(jī)效工資如何實(shí)施。

教育改革：異地高考改革；農(nóng)民工子女就學(xué)問題；教育資源如何均等化。

……

即將召開的中共第十八屆三中全會(huì)，將更加堅(jiān)定中國繼續(xù)走改革開放道路的決心，全面深化改革將有重大突破。

根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院《我國社會(huì)各界改革愿景調(diào)研報(bào)告》2013年1月進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，37.4%的受訪者認(rèn)為政治體制是最緊迫的改革領(lǐng)域，而選擇經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明制度建設(shè)和文化體制改革的占比分別為33.8%、13.8%、7.2%和3.8%。同時(shí)，超過一半的受訪者（54.4%）認(rèn)為改革難度最大的領(lǐng)域是“政治體制改革”，其次是經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明制度建設(shè)和文化體制改革，占比分別為20.9%、10.8%、6.2%和3.2%。所以，社會(huì)體制改革是公眾認(rèn)為中等難度和中等緊迫的改革，比較容易率先突破。

社會(huì)體制改革是黨的十八報(bào)告提出的全面改革的重要內(nèi)容之一。社會(huì)體制改革是中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，我們只有設(shè)計(jì)好，才能夠?qū)嵤┖?。未來社?huì)體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和文化體制改革一樣重要，既需要獨(dú)立設(shè)計(jì)，又需要協(xié)同推進(jìn)。社會(huì)體制改革需要以增進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)福利為目標(biāo)，以培育社會(huì)對(duì)話主體為基礎(chǔ)，不斷完善社會(huì)領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域多元主體（政府、社會(huì)組織、人民等）良性博弈，最大限度地維護(hù)好、保障好、實(shí)現(xiàn)好人民的社會(huì)權(quán)利，最終建設(shè)好社會(huì)主義人民社會(huì)。

切實(shí)從內(nèi)部而不僅僅是傳統(tǒng)的外部加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)

進(jìn)行中國社會(huì)體制改革的總體設(shè)計(jì)，我們首先必須厘清政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，特別是厘清政府與社會(huì)、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界和相互作用，切實(shí)從內(nèi)部而不僅僅是傳統(tǒng)的外部加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。

一方面，要處理好市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。面對(duì)社會(huì)公共問題，市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)可以共同行動(dòng)與相互促進(jìn)，協(xié)同共治，共同發(fā)揮它們?cè)诠彩聞?wù)治理中的主體作用。社會(huì)可以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)自身的局限和不足，約束和監(jiān)督市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，解決市場(chǎng)失靈帶來的部分社會(huì)公共問題。在市場(chǎng)主體與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的支持下，社會(huì)的力量也將大大增強(qiáng)。

另一方面，要處理好政府和社會(huì)的關(guān)系。整體看來，政府和社會(huì)存在相互補(bǔ)充、相互依賴的關(guān)系。社會(huì)在公共事務(wù)和公共政策方面能有效彌補(bǔ)政府失靈。許多社會(huì)公共事務(wù)不宜由政府插手，政府可以通過采取各種有利措施增強(qiáng)社會(huì)組織的力量，調(diào)動(dòng)其參與公共事務(wù)管理的積極性和主動(dòng)性。

不簡(jiǎn)單地照抄西方國家的社會(huì)體制模式

要從國際視野看社會(huì)體制改革，不僅要看清社會(huì)革命與社會(huì)體制改革的關(guān)系，同時(shí)要看清社會(huì)體制改革與國家體制之間的關(guān)系，不簡(jiǎn)單地照抄西方國家的社會(huì)體制模式，這是構(gòu)建中國特色社會(huì)管理體系基本出發(fā)點(diǎn)。

首先，社會(huì)體制改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，從國家社會(huì)向組織社會(huì)轉(zhuǎn)變。改革開放前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)政治下，我國形成了傳統(tǒng)的社會(huì)體制模式，造就了“國家—人民”兩重主體的“國家社會(huì)”。 改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，要求國家與社會(huì)在觀念上和實(shí)體上相對(duì)分離，實(shí)現(xiàn)從國家社會(huì)向（社會(huì)）組織社會(huì)的轉(zhuǎn)變，形成“國家調(diào)控（社會(huì)）組織，（社會(huì)）組織動(dòng)員人民”的“國家—（社會(huì)）組織—人民”三重主體的“組織社會(huì)”，這是社會(huì)體制改革的具有決定意義的一步。

其次，社會(huì)體制改革要適應(yīng)維持社會(huì)穩(wěn)定的需要，從零敲碎打向系統(tǒng)推進(jìn)轉(zhuǎn)變。社會(huì)體制改革不同于急風(fēng)暴雨式的社會(huì)革命，不會(huì)改變一國的社會(huì)制度與國家體制，因而要敢于打破意識(shí)形態(tài)的束縛，大力發(fā)展和完善與市場(chǎng)、政府“三足鼎立”的強(qiáng)有力的社會(huì)組織。社會(huì)體制改革不能總是修補(bǔ)式地亡羊補(bǔ)牢，零敲碎打的社會(huì)體制改革應(yīng)該結(jié)束了，現(xiàn)在到了系統(tǒng)推進(jìn)社會(huì)體制改革的時(shí)候，必須總體上設(shè)計(jì)好既與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和文化體制改革相配套，又自成體系的社會(huì)體制改革。

認(rèn)清挑戰(zhàn)和機(jī)遇，把壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力

認(rèn)清我國社會(huì)體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)和機(jī)遇，把壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，不失時(shí)機(jī)地有效推進(jìn)社會(huì)體制改革，給科學(xué)發(fā)展實(shí)踐提供另一個(gè)層面的有力保障。

我們認(rèn)為現(xiàn)階段面臨九個(gè)方面的重大挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、空間發(fā)展的不均衡、巨大流動(dòng)人口的無根狀態(tài)、國際非政府組織發(fā)展趨勢(shì)、人民個(gè)人權(quán)利意識(shí)的覺醒、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的傳播、社會(huì)階層的分化、社會(huì)失范引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、老百姓對(duì)懈怠改革很擔(dān)憂。與此同時(shí)，還存在八個(gè)方面的重大機(jī)遇：科學(xué)發(fā)展觀的全面貫徹落實(shí)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大要求、改善民生的新要求、新公共管理理論的發(fā)展、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)管理的新探索、社會(huì)組織地位的初步確立、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和社會(huì)各界對(duì)推進(jìn)改革充滿期待。這些有利于我們加深對(duì)社會(huì)體制改革緊迫性和方向性的認(rèn)識(shí)。

國家發(fā)改委宏觀院《我國社會(huì)各界改革愿景調(diào)研報(bào)告》在2013年1月進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，不少受訪者擔(dān)心改革成為一個(gè)口號(hào)。有人說，過去政府也一直說要改革，但總是“說的多，做的少”，“雷聲大，雨點(diǎn)小”，“只聽樓梯響，不見人下來”，對(duì)改革能否取得實(shí)效心存疑慮。還有人擔(dān)心改革被泛化、虛化，甚至被利益集團(tuán)所利用，打著改革的旗號(hào)，“改革別人，發(fā)展自己”，成為逐利的工具。因此，必須堅(jiān)持改革紅利輪，毫不動(dòng)搖、毫不懈怠地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)體制改革。

有的放矢，決不搞花拳繡腿

準(zhǔn)確判斷、分析我國社會(huì)體制的現(xiàn)狀和問題，把握現(xiàn)階段中國社會(huì)體制改革的實(shí)質(zhì)，決不搞花拳繡腿，實(shí)施有的放矢的社會(huì)體制改革。

我國社會(huì)體制形成經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期，分別是過渡時(shí)期社會(huì)體制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)體制、社會(huì)體制被動(dòng)調(diào)整時(shí)期、社會(huì)體制改革主動(dòng)探索時(shí)期和十六屆六中全會(huì)之后進(jìn)入的社會(huì)體制改革深化時(shí)期。

目前我國的社會(huì)體制架構(gòu)為“兩基四綱多維”模式，所謂“兩基”是社會(huì)體制建設(shè)的兩個(gè)基礎(chǔ)性目標(biāo)，即社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)?！八木V”是指構(gòu)成社會(huì)體制的四個(gè)基本體制機(jī)制，包括社會(huì)管理體制、社會(huì)組織體制、基本公共服務(wù)體制、社會(huì)保障體制?！岸嗑S”是指支撐起四個(gè)社會(huì)體制領(lǐng)域的多種結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)要件。

盡管和過去的社會(huì)體制相比，近年來的體制改革取得了較大的進(jìn)展，但是我國的社會(huì)體制框架仍不完善。首先，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制存在慣性依賴，舊有的體制因素仍然保持著制度慣性，繼續(xù)影響著社會(huì)管理體制的運(yùn)行，不同管理主體之間的“錯(cuò)位”、“缺位”、“越位”現(xiàn)象頻發(fā)。第二，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控機(jī)制不健全，社會(huì)管理工作呈現(xiàn)出“后置管理”狀態(tài)。第三，社會(huì)力量的社會(huì)參與深度和廣度不足。第四，基本公共服務(wù)供給水平不高，分配機(jī)制不合理。第五，社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)“碎片化”問題嚴(yán)重，財(cái)務(wù)可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。這些社會(huì)體制方面的障礙和問題是我國進(jìn)一步深化社會(huì)體制改革的原因和內(nèi)生動(dòng)力。

以長(zhǎng)看短，搞好總體規(guī)劃

要以長(zhǎng)看短，在明確社會(huì)體制改革的終極目標(biāo)和歷史任務(wù)的基礎(chǔ)上，搞好總體規(guī)劃。

社會(huì)體制的基本元素主要有參與主體、參與行為和體制目標(biāo)，參與主體包括政府、社會(huì)組織和公眾，參與行為主要體現(xiàn)為提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為和化解社會(huì)矛盾等，體制目標(biāo)主要是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公正和實(shí)現(xiàn)共融共生，三者共同構(gòu)成社會(huì)體制的邏輯整體。

社會(huì)主義人民社會(huì)體制可以劃分為三個(gè)層面和一個(gè)保障體系，微觀層面社會(huì)人和家庭是基礎(chǔ)，中觀層面社會(huì)事業(yè)和社會(huì)組織是紐帶，宏觀層面社會(huì)管理和公共服務(wù)是調(diào)控手段，社會(huì)領(lǐng)域的法律和秩序是重要保障。

社會(huì)體制改革的目標(biāo)是建立健全有中國特色的社會(huì)主義人民社會(huì)，其主要特征有，堅(jiān)持以人為本的制度構(gòu)建理念，城鄉(xiāng)居民公平享受基本公共服務(wù)，以政社分開為核心加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的分工與合作，實(shí)現(xiàn)德治和法治相結(jié)合的善治格局，公共服務(wù)和社會(huì)管理是宏觀調(diào)控的兩大手段。社會(huì)主義人民社會(huì)體制的基本框架包括，政府切實(shí)履行社會(huì)服務(wù)和管理職責(zé)，公眾積極參與各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，自治和他治協(xié)調(diào)配合，法治保障堅(jiān)實(shí)有力，體制內(nèi)單位發(fā)揮積極作用。到2030年全面形成與中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求相適應(yīng)，與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制相一致的社會(huì)體制，基本公共服務(wù)均等化全面實(shí)現(xiàn)，社會(huì)管理體制機(jī)制健全完善，社會(huì)組織有序發(fā)展，人民個(gè)人權(quán)利意識(shí)顯著增強(qiáng)，有中國特色的社會(huì)主義人民社會(huì)基本建立。

社會(huì)體制改革的基本原則是，堅(jiān)持黨委的方向管理，堅(jiān)持全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，堅(jiān)持以群眾權(quán)益保障為重點(diǎn)，堅(jiān)持自上而下推行和自下而上創(chuàng)新相結(jié)合。社會(huì)體制改革的主要任務(wù)有，健全基本公共服務(wù)體制，構(gòu)建新型社區(qū)管理體制，建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制，完善公共安全管理體制，健全社會(huì)誠信機(jī)制。

科學(xué)設(shè)計(jì)我國社會(huì)體制改革的技術(shù)路線和實(shí)施方案

根據(jù)目標(biāo)和任務(wù)，科學(xué)設(shè)計(jì)我國社會(huì)體制改革的技術(shù)路線和實(shí)施方案，確保社會(huì)體制改革循序漸進(jìn)，不走彎路。面向構(gòu)建中國特色社會(huì)主義人民社會(huì)（善治社會(huì)），社會(huì)體制改革應(yīng)著眼于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變社會(huì)發(fā)展方式四大基本取向，以理順政社關(guān)系為切入點(diǎn)和突破口，實(shí)施基本公共服務(wù)體系建設(shè)和社會(huì)管理體制機(jī)制完善的雙線推進(jìn)策略，通過公共投入高效化、服務(wù)管理科學(xué)化、資源分配公平化、參與主體多元化四輪驅(qū)動(dòng)，不斷開創(chuàng)社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)的新局面。

四大基本取向：一，社會(huì)進(jìn)步的核心是人的發(fā)展，實(shí)質(zhì)在于人的自身解放和每個(gè)人自由的全面發(fā)展。自由不是一句口號(hào)，很大程度上體現(xiàn)為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、維護(hù)與發(fā)展。作為“人們有理由珍視的那種生活的可行能力”的“實(shí)質(zhì)的”或“實(shí)持的”自由，才是社會(huì)發(fā)展的最終目的和重要手段。

二，社會(huì)和諧穩(wěn)定是社會(huì)治安環(huán)境良好、社會(huì)成員關(guān)系和諧、社會(huì)運(yùn)行總體平穩(wěn)的狀態(tài)。社會(huì)和諧穩(wěn)定既是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)條件，也是調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變社會(huì)發(fā)展方式的基本要求和目標(biāo)方向。

三，社會(huì)結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)等。其中，階層結(jié)構(gòu)在各個(gè)維度的社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于核心地位。

四，社會(huì)發(fā)展方式是社會(huì)建設(shè)中不同社會(huì)主體的分工，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的各主體的位序和重要性，以及社會(huì)主體之間相互聯(lián)系、相互影響、相互作用的關(guān)系。社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的直接目標(biāo)是社會(huì)和諧穩(wěn)定，最終目標(biāo)是提高人民生活水平。

如果說經(jīng)濟(jì)體制是關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，涉及政府、市場(chǎng)、企業(yè)、消費(fèi)者這一組概念的話，那么社會(huì)體制顯然是關(guān)于政府與社會(huì)的關(guān)系，涉及的則是政府、社會(huì)、社會(huì)組織、人民這一組概念。這樣，參照宏觀經(jīng)濟(jì)管理和微觀經(jīng)濟(jì)規(guī)制，也應(yīng)該有宏觀社會(huì)管理和微觀社會(huì)規(guī)制。其中，所謂宏觀社會(huì)管理是對(duì)社會(huì)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)和調(diào)控、對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)a000623fc446a1df662ccccc90b5bd67519ea9d93e6753ef868fb18006cbdd3f化、對(duì)社會(huì)公平的維護(hù)和對(duì)社會(huì)進(jìn)步的促進(jìn)。所謂微觀社會(huì)規(guī)制是通過一系列的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，確保社會(huì)組織和人民等微觀社會(huì)主體的正?；顒?dòng)。從這樣的框架來觀察，公共服務(wù)只是維護(hù)社會(huì)公平的一種手段，以及一部分微觀社會(huì)主體從事的活動(dòng)；維穩(wěn)只是監(jiān)測(cè)調(diào)控社會(huì)運(yùn)行的一個(gè)目標(biāo)。

從社會(huì)體制改革的技術(shù)路線設(shè)計(jì)來看，一方面，在明確了公共服務(wù)和社會(huì)管理兩條主干道以后，還需要進(jìn)一步擴(kuò)展、細(xì)化為更加具體的路徑，以對(duì)接操作層面的具體領(lǐng)域及措施；另一方面，在路徑上前進(jìn)所需要的驅(qū)動(dòng)力，需要與社會(huì)體制改革的基本取向相對(duì)應(yīng)，才能更加有效地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

四輪驅(qū)動(dòng)：一，公共投入高效化：創(chuàng)新政府社會(huì)建設(shè)公共投入模式，加大投入力度，優(yōu)化投入模式，準(zhǔn)確識(shí)別和對(duì)接群眾需求，顯著提高公共服務(wù)的針對(duì)性和可及性，大幅提高投入的質(zhì)量、效益和滿意度。

二，服務(wù)管理科學(xué)化：處理好服務(wù)、管理、管制、管控的關(guān)系和側(cè)重點(diǎn)，寓管理于服務(wù)，以服務(wù)促管理，宏觀與微觀相結(jié)合，著力整合資源和提高綜合利用水平，引導(dǎo)服務(wù)管理重心下移、重點(diǎn)前置、費(fèi)隨人走。

三，資源分配公平化：合理兼顧初次分配、二次分配與三次分配，全面調(diào)節(jié)起點(diǎn)公平、過程公平與結(jié)果公平，促進(jìn)階層向上流動(dòng)，逐步擴(kuò)大中等收入者比重，推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)向“橄欖”型轉(zhuǎn)變。

四，參與主體多元化：充分調(diào)動(dòng)一切積極力量的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高全體社會(huì)成員社會(huì)建設(shè)的參與度和貢獻(xiàn)度，從單中心治理向多元共治轉(zhuǎn)變，從自上而下向多向互動(dòng)轉(zhuǎn)變，從條塊分割、各自為政向整體協(xié)同、協(xié)調(diào)共進(jìn)轉(zhuǎn)變。

完善我國社會(huì)體制改革的配套措施和制度保障

完善我國社會(huì)體制改革的配套措施和制度保障，確保社會(huì)體制改革的順利實(shí)施，同時(shí)有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革和社會(huì)體制改革的良性互動(dòng)。

社會(huì)體制改革是系統(tǒng)性、階段性極強(qiáng)的綜合改革，需要政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革等多方參與、共同配合。

黨的十八大提出了社會(huì)體制改革的基本目標(biāo)和任務(wù)，為確保社會(huì)體制改革各項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域目標(biāo)性架構(gòu)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)推動(dòng)社會(huì)體制改革與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制等相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新和改革相互配合，從整體社會(huì)文化氛圍、政策法規(guī)體系、基層社會(huì)民主基礎(chǔ)、行政體制改革、社會(huì)公共投資模式等方面同時(shí)推動(dòng)改革、全面加以配套，最終對(duì)社會(huì)體制進(jìn)行合理改革和科學(xué)引導(dǎo)。

（作者為國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)）

課題框架經(jīng)過集體討論形成，在楊宜勇、邢偉、李璐、顧嚴(yán)、孔偉艷、魏國學(xué)、關(guān)博提供相應(yīng)分報(bào)告初稿的基礎(chǔ)上，楊宜勇負(fù)責(zé)主報(bào)告統(tǒng)籌。

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰