改革路線圖的財稅節(jié)點

十八屆三中全會的改革頂層設計是我們應對挑戰(zhàn)的“關鍵一招”

在中國各地稍稍調研就可以感受到，我們仍然處于“可以大有作為的戰(zhàn)略機遇期”。在30余年高速增長后的新起點上，經(jīng)濟發(fā)展的勢頭和市場成長的潛力仍在，不論是大城市，還是中小城鎮(zhèn)和許多農(nóng)村區(qū)域，建設場景觸目可及，給人印象深刻；但來自資源、環(huán)境的矛盾制約和來自人際關系的矛盾制約，更是日趨明顯、咄咄逼人：霧霾已動輒打擊大半個中國，地方某些新上馬的重化工項目，一而再、再而三遇到民眾的強烈反對且演變成震動全局的群體事件。進入“中等收入階段”后，收入分配問題更為凸顯，社會心態(tài)越來越明顯地傾向于不少其他經(jīng)濟體曾在跌入“中等收入陷阱”前表現(xiàn)過的“端起碗吃飯，放下筷子罵娘”、追求“民粹主義基礎上的福利趕超”的特征。

中國經(jīng)濟“潛在增長率”已在“下臺階”，從10%左右下行到7-8%的區(qū)間是大概率，相關的下行因素包括勞動力成本上升，人口紅利即將迅速消失，老齡化社會壓力正迅速到來，以及較高基數(shù)上投資“報酬遞減”的影響，等等。但可以對沖下行因素的若干上行因素，是最值得我們重視與爭取的，這些上行因素包括新型城鎮(zhèn)化紅利、科技創(chuàng)新紅利、社會管理紅利，而使所有這些紅利能夠如愿釋放出來的關鍵，是實質性“攻堅克難”的改革能否變?yōu)楝F(xiàn)實，進而可綜合性地凝聚而成提升和保持全要素生產(chǎn)率、化解種種矛盾制約的“改革紅利”。

既然追求可持續(xù)增長和現(xiàn)代化偉大民族復興的關鍵在于實質性地深化改革，那么“十八大”之后的2013年，將成為中華民族接受歷史考驗的新起點和關鍵性節(jié)點。十八屆三中全會將出臺的關于深化改革的“頂層規(guī)劃”性質的中央文件，以及理應與之呼應、現(xiàn)實生活中不可或缺的“先行先試”創(chuàng)新推進，將是決定我們能否合格地應對挑戰(zhàn)掌握機遇的“關鍵一招”。我們必須以更大的決心、勇氣、魄力和更高的智慧與操作水準，推進“五位一體”的全面改革，在總體“路線圖”下還要配之以多輪“最小一攬子”的改革“時間表”設計。

現(xiàn)實生活正在呼喚新一輪價、稅、財配套改革

當前，在我國一般商品價格已由市場決定的情況下，但資源產(chǎn)品價格、不動產(chǎn)價格等方面仍存在著嚴重的比價關系不能理順、價格形成機制扭曲問題，愈益形成對國民經(jīng)濟的負面影響。最突出的例子是社會再生產(chǎn)“命脈”層面“從煤到電”的配置機制扭曲，比價關系不能反映資源的稀缺性，不能有效形成產(chǎn)業(yè)上、中、下游全程各相關主體的節(jié)電、節(jié)能、降耗、低碳發(fā)展的內在激勵。

與此同時，從資源開發(fā)到社會總產(chǎn)品分配中的重要制度——地方稅體系和地方政府陽光融資制度建設嚴重滯后，省以下財政分稅制遲遲不能落實，成為政府職能轉換、行為優(yōu)化方面的明顯障礙?；鶎迂斦щy、地方大量隱性負債、過度依賴“土地財政”等為人們所詬病的問題，都與此有關。

新一輪價、稅、財配套改革中，“營改增”改革將在減輕稅負、推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和提振消費和經(jīng)濟增長質量方面產(chǎn)生深遠影響；資源稅改革有望成為我國基礎品價改和電力體制改革攻堅克難的重要切入點，并在長遠意義上產(chǎn)生節(jié)能降耗的杠桿作用；房產(chǎn)稅改革試點適時擴大范圍將引致地方稅體系框架建設及其配套改革事項的一系列積極拓展，并在房地產(chǎn)調控、收入再分配優(yōu)化等方面產(chǎn)生正面效應；個人所得稅分步走向“綜合加分項扣除”模式的改革，也勢在必行，并將是我國打造現(xiàn)代稅制中直接稅制度從而調節(jié)分配促進社會和諧、共富的重要改革內容之一；而以省以下財政真正進入分稅制為重點的財政體制與行政框架扁平化和政l15ShTwPY+HrDmbpd8QzOyiluOmmluWmyhDHnbKnu5A=府職能的進一步轉變，必將降低行政成本，優(yōu)化財政支出結構和更好地釋放千千萬萬市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，緩解資源環(huán)境、人際關系等方面的矛盾約束，進一步打開我國未來可持續(xù)地高速、高質發(fā)展的潛力空間。

財稅體制改革任務緊迫

我國經(jīng)濟持續(xù)30多年高速增長，與財稅改革的推進密不可分，在幾輪重大的經(jīng)濟體制改革中，財稅改革都成為先行者和突破口。財政是國家政權“以政控財、以財行政”的分配體系，財稅問題實質是公共資源配置體系與機制問題，具有“牽一發(fā)動全身”的聯(lián)動效應，與公共權力主體的改革息息相關，也和社會整體資源配置機制的優(yōu)化息息相關。

上世紀80年代以來，我國以放權讓利和“分灶吃飯”財政體制為突破口，啟動了經(jīng)濟體制改革。1993～1994年，以統(tǒng)一財務會計制度起步，實行稅利分流制度開路，統(tǒng)一稅制為主旋律，初步理順國家與企業(yè)的分配關系，特別是以分稅制結合轉移支付理順了中央與地方的分配關系。20年來，國內外經(jīng)濟形勢和我國經(jīng)濟社會運行狀況發(fā)生了巨大變化，我國社會經(jīng)濟發(fā)展中面臨的新情況、新問題、新矛盾，都需要在深化財稅改革中加以解決。

比如，中央與地方政府分權方面，憲法中僅有原則性規(guī)定，實際上除外交、國防等少數(shù)事權專屬中央外，地方政府事權在很多方面與中央政府事權同構。各級政府之間的職責也缺乏立法層面的界定，出現(xiàn)財力向中央集中，而事責向地方尤其是基層政府集中的現(xiàn)象。有人將其形容為“中央財政喜氣洋洋，省級財政滿滿當當，市級財政勉勉強強，縣鄉(xiāng)財政哭爹喊娘”。由于收入能力有限，地方政府對土地出讓金依賴嚴重，加上“GDP掛帥”機制作怪，地方平臺公司失控，大規(guī)模隱性舉債，財政風險積累不容忽視。

我國目前財稅改革任務緊迫。如果不能在短期內使改革有較大突破、緩解各種矛盾、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，不但會喪失發(fā)展機遇，還可能使各種矛盾集中爆發(fā)，危及國家穩(wěn)定和長治久安。

化解既得利益阻礙，是改革的最難之處

在三十余年改革開放之后，中國改革的實質性深化在當下卻是一個頗有些沉重感的話題。走到了改革“深水區(qū)”，阻力前所未有，所有“帕累托改進”式的“只有人受益而不會有人受損”的改革事項都已做完，現(xiàn)任何一項深化改革的任務都會面臨既得利益的“固化藩籬”形成的強有力的障礙。而且各項改革大都已經(jīng)深度關聯(lián)交織，“牽一發(fā)動全身”，過去在局部發(fā)力尋求突破就可以改觀全局的空間，已明顯收窄，更多更大的考驗，正集中于“全面改革”這個基本概念之上。

自十一屆三中全會開始，到鄧小平南巡后實施1994年宏觀層面以財稅為重點的配套改革，再到千年之交前后以“入世”鎖定全面開放格局，一系列改革創(chuàng)新打開了生產(chǎn)力解放和國家現(xiàn)代化的新時代。但如前所述，漸進改革中既得利益也漸成局面，尾大不掉，雖然深化改革、加快轉型自上世紀九十年代后一路強調至今，但在“利益固化的藩籬”面前步履維艱。十八大之后，高層關于“壯士斷腕”的改革決心已有明確表述，但社會上、企業(yè)界、市場中對于在體制內“自我革命”的懷疑仍未消除，且與意識形態(tài)因素的陰晴變化迭加。在深化改革努力與既得利益阻力的博弈背后，是改革與社會“矛盾累積”問題的賽跑，已被人形象比喻為“兩只老虎的賽跑”，這兩只老虎各自要素齊全，似乎也看不大清楚對方，但都在往前跑，誰跑得更快一些，將決定國家的前途、民族的命運、“中國夢”的成敗?；饧鹊美孀璧K，是改革的最難之處。

總之，實干興邦，事在人為。中國“做好自己的事情”的最大熱點和難點、最需要做實的大事，就是改革?？陀^地說，我們這個世界上最大“二元經(jīng)濟”體和新興市場，在新起點上的新動力仍然雄厚，但同時很大部分的動力是以“潛力”形式存在的。要如愿地使?jié)摿︶尫拧⒒盍ぐl(fā)、真正實現(xiàn)發(fā)展方式轉變、質量與幸福感提升，必須義無返顧、“壯士斷腕”般地推進和深化歷史性的全面改革。

（作者為財政部財政科學研究所所長、研究員、博導）

責編/馬靜 美編/李祥峰