韓國“陽光化”路線圖

在任期倒數(shù)第二個月的2012年11月，時任韓國總統(tǒng)李明博一家終于擺脫了檢方指控。

差點連累其“晚節(jié)不?！钡墓俜牵壠鹩诖饲耙荒甑?月，李明博夫妻在首爾南郊置地建宅供退休后居住。這塊土地以其子李時炯的名義購得，此事被曝光后，公眾懷疑此舉有違實名購置房地產(chǎn)的規(guī)定，或存在規(guī)避繳納遺產(chǎn)稅和贈與稅的嫌疑；亦有猜測認(rèn)為，總統(tǒng)之家可能存在腐敗行為。

首爾地方檢察廳在調(diào)查后，于2012年6月公布結(jié)果，認(rèn)為總統(tǒng)李明博之子李時炯等人沒有違法，不予起訴。為平息政界、媒體與公眾隨后發(fā)起的質(zhì)疑，李明博此后不得不同意啟動特檢程序，依據(jù)自己批準(zhǔn)的《內(nèi)谷洞私宅特別檢查法》臨時設(shè)立由60多人組成的特別檢察官小組。歷時30天復(fù)查此案后，該特別檢察官小組于11月宣布，因掌握證據(jù)不充分，放棄對總統(tǒng)一家的起訴。

就在這月下旬，一架從北京飛往首爾的民航客機(jī)落地，機(jī)上載有中國十余名官方代表， 此行旨在考察韓國廉政制度，包括官員財產(chǎn)申報制度、防止利益沖突制度以及腐敗影響評價制度等。

司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督……近20年來，韓國建立起的環(huán)環(huán)相扣的反腐體系，在李明博私宅案中再次證明了有效性。

目前仍在進(jìn)行中的韓國反腐制度建設(shè)，在歷史上并非一帆風(fēng)順。以作為核心的官員財產(chǎn)申報和公開制度為例，自上世紀(jì)60年代醞釀開始，在1981年立法以后，也經(jīng)歷了十余年才真正落地。

如今，中國的財產(chǎn)公示立法時刻或?qū)砼R。全國人大常委會于2012年12月表示，將研究論證建立國家公職人員財產(chǎn)申報方面的法律制度。緊接著，中央紀(jì)委、國家預(yù)防腐敗局就此問題展開新一輪的研究論證。

“中國和韓國雖然在政治制度、社會制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在較大差異，但具有相同的文化背景，而且都面臨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與腐敗形勢比較嚴(yán)峻的問題。”湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任陸群對《財經(jīng)》記者說，但總體上看，韓國政府和社會各界對腐敗問題的憂患意識和防治努力及效果都要強(qiáng)于中國。因此對于反腐敗斗爭形勢嚴(yán)峻的中國而言，韓國的“陽光化”路徑具有重要參考借鑒價值。

“陽光法案”

據(jù)“透明國際”2012年全球清廉指數(shù)排名，在全球176個國家和地區(qū)中，韓國排名第45位，中國排名第80位。中國的名次低于日本和韓國，但高于印度、越南、蒙古和大多數(shù)亞洲國家。

韓國朝野上下普遍將腐敗問題視為阻礙其躍升為發(fā)達(dá)國家的障礙，但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期間，韓國230名民選地方政府領(lǐng)導(dǎo)中，有92名在任期中因涉腐被起訴。這也與其整個社會的廉政潔癖有關(guān)，在韓國，違規(guī)收受小額政治獻(xiàn)金便足以被起訴。

上至總統(tǒng)，下至基層公務(wù)員，韓國官員面對的是一整套從預(yù)防到懲治的法律與制度，首當(dāng)其沖便是關(guān)于官員財產(chǎn)申報的《公職人員倫理法》。

2012年11月，陸群受官方派遣赴首爾、釜山等地專題學(xué)習(xí)韓國的反腐經(jīng)驗。他介紹說，與外界想象的全員申報不同，韓國只有10%左右的公職人員需要申報財產(chǎn)，公開財產(chǎn)的則僅占1%左右。韓國財產(chǎn)申報的主體主要包括四級以上國家和地方公務(wù)員，以及國會和地方議員。

在韓國100萬名公務(wù)員（包括教師和公立醫(yī)院醫(yī)生）中，大概有10萬名公務(wù)員需要申報財產(chǎn)。申報的范圍不僅包括本人，還包括配偶、直系親屬，申報內(nèi)容涵蓋以本人和家人名義在境內(nèi)外擁有的所有財產(chǎn)和非營利法人捐贈的財產(chǎn)。

公務(wù)員成為申報義務(wù)人員后，兩個月內(nèi)應(yīng)申報財產(chǎn)，之后每年12月31日至次年2月申報年度財產(chǎn)變動情況。據(jù)2012年3月23日公開的韓國公職人員持有財產(chǎn)變動申報明細(xì)，截至前一年度末，時任總統(tǒng)李明博與夫人金潤玉的總財產(chǎn)為57.9967億韓元（約合3218萬元人民幣）。

對于特定公職人員，除申報財產(chǎn)外，在申報一個月內(nèi)，還應(yīng)當(dāng)在官方報紙或其他媒體上公開財產(chǎn)狀況。這些人員包括地方道知事、議員、一級公務(wù)員及司法、警察等部門的高級公務(wù)員，全國大概有1萬多人。

在陸群訪問的釜山市，2萬多名公務(wù)員中有申報財產(chǎn)義務(wù)者為2300余人，需要公開的僅193人。

由于行賄的方式日趨隱蔽和復(fù)雜，韓國關(guān)于財產(chǎn)申報的立法規(guī)定深入到每一個細(xì)節(jié)，以至于有些瑣碎，但在執(zhí)行過程中卻因此較為明確。

為促進(jìn)財產(chǎn)登記制度的實施和檢查，韓國在國會、法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會、行政部下設(shè)公職人員倫理委員會，地方自治機(jī)構(gòu)共建立246個公職人員倫理委員會。

每年6月末之前，各級公職人員倫理委員會依法對申報情況完成審查，對審查中發(fā)現(xiàn)的過失漏報、不實申報等行為和不正當(dāng)甚至違法獲得財產(chǎn)等行為，區(qū)別情況分別給予警告、罰款、解除職務(wù)等懲戒措施，或移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授劉重春介紹，其中政府公職者倫理委員會的9名委員有5人來自于政府（狹義政府），通過選任方式產(chǎn)生，這些人有的當(dāng)過法官，有的是教授，或其他社會知名人士；另4人來自政府官員，由總統(tǒng)提名或直接任命。

政府公職者倫理委員會直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，并要向國會報告財產(chǎn)審查情況，具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿?。各部的公職人員倫理委員會相對于各部長來說，也有一定的獨立性，但因其人員主要在各部工作，有點類似于我國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，實際上獨立性并不強(qiáng)，韓國學(xué)者也多有非議。

信息核查主要由各部門倫理委員會負(fù)責(zé)，有時中央政府倫理委員會接到舉報，要求各部核查上報，有時也直接核查。

雖然所需成本為財政撥款，但這些委員會的獨立性主要來源于倫理法，法律對機(jī)構(gòu)的地位、職能及工作關(guān)系有明確規(guī)定。

陸群介紹，很多國人以為韓國對于不如實申報財產(chǎn)的，一經(jīng)查實，會將隱瞞部分直接認(rèn)定為貪腐財產(chǎn)。實際上，韓國對這些行為的處理十分慎重，在操作中會區(qū)別各種情況，對過失漏報行為僅僅作警告處理，對于情節(jié)較重的行為，也只作罰款等處理。只有對特別嚴(yán)重的行為才追究刑事責(zé)任。

全方位監(jiān)督

韓國公務(wù)員的工資性收入較大型企業(yè)職員略低。統(tǒng)計顯示，韓國公務(wù)員2009年平均月收入約為374萬韓元（約合2.2萬元人民幣），是100人以上規(guī)模企業(yè)員工平均月收入的84.4%左右。但因為穩(wěn)定有保障，近年來吸引越來越多的青年報考。

這一公務(wù)員薪酬制度的設(shè)計頗具“期權(quán)”色彩。進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)后，若無大的過失，可以一直工作到退休，享受到比普通小公司優(yōu)厚得多的退休金。以中央政府副部長級為例，每月可領(lǐng)到300萬韓元的退休金，相當(dāng)于中產(chǎn)階層的收入水準(zhǔn)，令企業(yè)員工難以企及。

與中國相近，深受儒家文化影響的韓國人，倫理觀同樣呈“差序格局”。韓國不少在校大學(xué)生，會在企業(yè)和政府中“認(rèn)校友”。韓國企業(yè)在招聘員工面試時，通常都會詢問應(yīng)聘者在政府機(jī)關(guān)有什么特殊關(guān)系，并登記在冊。類似的現(xiàn)象都是裙帶關(guān)系產(chǎn)生的溫床。

在全斗煥、盧泰愚兩位軍人總統(tǒng)執(zhí)政期間，韓國一直存在商業(yè)介入政治的傳統(tǒng)，“黑金”政治嚴(yán)重。這一影響于今綿延不絕。為了最大限度減小官員的尋租空間，除了《公職人員倫理法》，韓國國會和政府通過出臺《防止腐敗法》、《公務(wù)員行動綱領(lǐng)》、《特定經(jīng)濟(jì)犯罪加重處罰法》等法律、規(guī)章，修訂《所得稅法》等，貫穿各反腐階段與領(lǐng)域，從而形成立體的法律體系。

為防止官員與商人交往過密，尤其是經(jīng)濟(jì)往來，韓國國會2001年通過的《防止腐敗法》甚至規(guī)定，不許官員與商人一起打高爾夫球。2011年6月實施的《公務(wù)員行動綱領(lǐng)》則規(guī)定，公務(wù)員和與職務(wù)相關(guān)人員一起吃飯或接受禮品饋贈時，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。

這一系列的法律規(guī)章，通過相應(yīng)的司法與行政體系運轉(zhuǎn)。據(jù)韓國《憲法》，行政權(quán)屬于政府，立法權(quán)屬于國會，司法權(quán)屬于法院。

與反腐相關(guān)的主要執(zhí)法部門是大檢察廳，該機(jī)構(gòu)由政府的法務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)，屬于政府行政序列，但權(quán)力極大。其下屬的中央搜查部堪稱反腐先鋒，集收集、指揮、偵查、起訴等職能于一身，曾先后逮捕全斗煥、盧泰愚兩位前總統(tǒng)。

盡管檢察廳是行政系統(tǒng)內(nèi)的一個部分，仍具有一定的獨立性。檢察官的任免培訓(xùn)、裝備的配置以及經(jīng)費預(yù)算的劃撥均由法務(wù)部管理，其他部門一律不能干涉。法務(wù)部長也只能從整體上對檢察官進(jìn)行行政管理，無權(quán)干涉具體案件的偵辦。

另一與此相關(guān)的國家監(jiān)查院，類似于中國的監(jiān)察部加國家審計署，主要職能為監(jiān)督公務(wù)員行為、審計政府資金的使用等。

2008年，韓國整合國民信訪委員會、國家清廉委員會、國務(wù)總理行政審判委員會職能，成立國民權(quán)益委員會（ACRC），作為獨立于政府的機(jī)構(gòu)，受總統(tǒng)辦公室領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能為處理信訪問題，完善行政制度方面的政策規(guī)定；通過對公共部門的反腐敗政策及其執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查和評價、對中央和地方政府部門以及國有企業(yè)的廉潔程度進(jìn)行評估等措施，預(yù)防和懲治公職腐敗，樹立清廉的公職作風(fēng)和社會風(fēng)氣，不斷完善國家反腐敗政策；實施行政審判，糾正行政機(jī)關(guān)的違法、不當(dāng)行為，以保護(hù)國民權(quán)益。

由于實行多黨制，韓國各政黨相互牽制，互為監(jiān)督者。

反腐作為一項系統(tǒng)工程，更廣泛的監(jiān)督力量還在上述法律與制度以外——媒體與公眾。

韓國沒有新聞審查制度，只有《新聞倫理綱領(lǐng)》等行業(yè)自律公約，實行的是事后懲罰制，任何媒體，只要不涉及法律底線，都可以隨意登載新聞。在李明博私宅案中，韓國媒體一路窮追猛打，甚至有媒體動用直升機(jī)航拍展開調(diào)查，將信息傳遞給公眾。

此外，政府鼓勵民眾舉報，揭露貪腐行為的舉報者最高可獲得2億韓元獎金和徹底的安全保障。

目前，韓國政府已經(jīng)將預(yù)防腐敗等內(nèi)容引入小學(xué)、初中和高中的教學(xué)中，而且對于公職人員、大學(xué)生等也都開始實施預(yù)防腐敗教育，由大學(xué)生組成的“廉政宣講團(tuán)”普遍受到歡迎。

對于《紐約時報》《華爾街日報》等外媒關(guān)于韓國貪腐的揭黑性報道，韓國反腐官員十分重視，即便報道偏激，亦將其作為改變的動力。“韓國不接受‘潛規(guī)則’的存在，全社會形成‘廉榮腐恥’的觀念?！标懭航榻B。

韓版路線圖

“應(yīng)該看到，韓國推動財產(chǎn)申報的歷史過程，與其民主政治的完善、社會力量的發(fā)展壯大是同步的。”劉重春對《財經(jīng)》記者表示，后者才是走向“陽光化”更為結(jié)構(gòu)性的因素。

劉重春2007年曾在韓國延世大學(xué)訪學(xué)一年，據(jù)其分析，韓國的官員財產(chǎn)公開雖然是在金泳三總統(tǒng)任內(nèi)實現(xiàn)，但此前幾位軍人出身的總統(tǒng)，其實都從不同方面進(jìn)行了鋪墊。

韓國財產(chǎn)申報探索始于1964年，時值樸正熙任總統(tǒng)。這位軍事強(qiáng)人在造就經(jīng)濟(jì)上“漢江奇跡”的同時，也花大力氣整治腐敗。不過其申報方案是以自愿申報且不予公開的方式，由于缺乏強(qiáng)制性，只實施了一次便不了了之。

全斗煥替代樸正熙上臺后，開展“社會凈化運動”，推動《公職人員倫理法》于1981年底出臺。雖然該法并不完善且執(zhí)行不力，但首次讓官員財產(chǎn)公開有了法律依據(jù)。全斗煥上臺之初，韓國剛爆發(fā)了著名的民主運動“光州慘案”。此后，他對社會的控制比鐵板一塊的樸正熙時代有所放松，黨禁、報禁、選舉開放了不少。

1988年盧泰愚上臺后，數(shù)次推動完善修訂《公職人員倫理法》，并在當(dāng)年4月率先公布自己的財產(chǎn)?！氨R泰愚有想法，但與利益集團(tuán)牽扯太深，本身有局限性?！眲⒅卮赫J(rèn)為，不過他在任內(nèi)進(jìn)一步推出保障民權(quán)的法律和制度。在全斗煥、盧泰愚執(zhí)政的上世紀(jì)80年代，韓國的民權(quán)運動風(fēng)起云涌，社會力量壯大到了相當(dāng)?shù)某潭取?/p>

1993年，首位民選總統(tǒng)金泳三就任。金泳三與政界關(guān)系不深，沒有歷史包袱，不僅帶頭公開財產(chǎn)，還在當(dāng)年8月對《公職人員倫理法》進(jìn)行大幅修改，將“財產(chǎn)公示”的規(guī)定寫入。韓國自此步入官員財產(chǎn)公開的國家。

為確保執(zhí)行，金泳三頂住來自官商兩界的巨大壓力，在新法推出一個月后緊急推出金融實名制，堵住大規(guī)模轉(zhuǎn)移財產(chǎn)和洗錢的通道。

往后的歷屆政府并未停步于此，對于相關(guān)配套措施與制度的探索一直持續(xù)。

2001年金大中擔(dān)任總統(tǒng)后，出臺《防止腐敗法》進(jìn)一步對公職人員財產(chǎn)申報和公開作出規(guī)定。對制度實施后不如實申報和公開財產(chǎn)的行為則緊盯不放，許多高官，包括個別部長級高官均因公開的財產(chǎn)與實際擁有的財產(chǎn)嚴(yán)重不符而引咎辭職，這對官場產(chǎn)生了強(qiáng)大的震懾作用。

“在這個過程中，財產(chǎn)公示和金融實名制的實施，是其中最關(guān)鍵的兩步。而公民社會的壯大，則是金泳三能夠頂住壓力推行新法的最根本的原因?！眲⒅卮赫f。

此外，還存在一個很容易被忽視的隱性條件：權(quán)力在資源配置過程中作用的變化。在樸正熙時代，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的邏輯是，以國有銀行資金、推動兼并等方式扶植特定的民營企業(yè)做大，這造成韓國特色的官商一體。這種局面雖至今仍然存在，但經(jīng)濟(jì)生活中的政府色彩已相對淡化。

曾研究分析比較美國、韓國、俄羅斯等國財產(chǎn)公示制度的劉重春認(rèn)為，西方國家是先有民主后有公務(wù)員制度，東方國家則相反。因此，東方國家的官員財產(chǎn)公示能走多遠(yuǎn)，與其民主化進(jìn)程密切相關(guān)，不然走到一定程度就會遇到“天花板”。

他由此認(rèn)為，目前在俄羅斯由普京推動的強(qiáng)人政治式的反腐，前景并不樂觀。

“韓國的財產(chǎn)申報和公開制度，走過了數(shù)十年的歷程，其最初動因就是通過整治腐敗，提高人民對官員和政府的信任感，維護(hù)政權(quán)的合法性；其成功的關(guān)鍵在于法律和制度的保障、最高領(lǐng)導(dǎo)層的率先垂范、國民素質(zhì)的整體提升。”陸群總結(jié)說。