再推環(huán)保公益訴訟

NGO組織“自然之友”、自然大學聯(lián)合將中國神華煤制油化工有限公司、中國神華煤制油化工公司鄂爾多斯煤制油分公司，訴至北京市東城區(qū)中級法院和內蒙古鄂爾多斯中級法院，指其抽取地下水、排放廢水等行為導致當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化。

9月9日，立案材料被鄂爾多斯中院拒收。此前8月30日，北京市東城區(qū)法院電話告知代理律師“不予立案”，但未出具裁定書。

對于這樣的結果，協(xié)助兩原告起訴的中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部副部長戴仁輝律師表示無奈。他透露，北京東城區(qū)法院通知不予立案時解釋，《民事訴訟法》第55條雖然對環(huán)境公益訴訟有規(guī)定，“但究竟什么樣的原告能提起環(huán)境訴訟，法律規(guī)定的不清楚”。

因此，10月23日，多個環(huán)保組織成員、環(huán)境專家以及法律界人士組織座談。

兩天前，《環(huán)境保護法（修訂案）》三審稿提交全國人大常委會審議。其中，公益訴訟主體訴訟資格的要求，從“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會”這唯一主體，修改為三個門檻：依法在國務院民政部門登記；從事環(huán)境公益活動連續(xù)五年以上；信譽良好的全國性社會組織。

按上述三個硬條件，國內只有環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會、中國環(huán)境文化促進會、中國生態(tài)文明研究與促進會等幾家有提起環(huán)保公益訴訟的權利，其他個人和組織一概被排除在外。

即便這一小步，還是基于二審稿公布后引起廣泛社會關注，包括人大常委會委員、部分政府部門和社會公眾輿論都傾向于擴大訴訟主體范圍。

十二屆全國人大常委會法律委員會在提交三審稿時則表示，“考慮到環(huán)境公益訴訟制度是一項新制度，宜積極穩(wěn)妥地推進?！边@讓此前曾經(jīng)對環(huán)境公益訴訟主體范圍擴大抱有較高期待的民間公益組織，對三審稿的“穩(wěn)妥”的推進感覺失望。

訴訟主體門檻

10月21日公益訴訟主體相關條款公開后，NGO組織“自然之友”緊急發(fā)出公開信，指責三審稿與二審稿相比“換湯不換藥”，對《民事訴訟法》中“有關組織”可以提起環(huán)境公益訴訟進行了縮小性的限制，某種程度上堵塞了解決環(huán)境糾紛的司法途徑。

作為一家注冊于北京市朝陽區(qū)的社會i7h3mFM2x8AwsOGyEE2YHbZUesVk6lCHTeoOQBHk9u0=團體，“自然之友”難以達到三審稿的要求。

中國民間環(huán)保組織一直面臨登記注冊難的問題，雖然有越來越多的民間組織獲得正式身份，但多在省、市、區(qū)注冊。很多民間組織并不能在“國務院民政部門”，即民政部登記注冊，僅此一條就堵死了絕大多數(shù)民間環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟主體的可能性。

“自然之友”在公開信上稱，近年較為活躍的25家民間環(huán)保組織，僅有中華環(huán)保聯(lián)合會達到了“在國務院民政部門登記”這一標準。其他即便“從事環(huán)境公益活動連續(xù)五年以上”，也無法擁有環(huán)境公益訴訟主體資格。

《財經(jīng)》記者了解到，在民政部登記、以“環(huán)保”“環(huán)境”“生態(tài)”為名的社會團體共計20家。其中，“中國環(huán)保機械行業(yè)協(xié)會”等具有明顯的行業(yè)協(xié)會性質；“中國環(huán)境誘變劑學會”等則更傾向科研領域。真正將環(huán)境污染防治、生態(tài)問題督察等行動性環(huán)保措施納入業(yè)務范圍的并不多。而除了中華環(huán)保聯(lián)合會，其他19個社會團體均未作為環(huán)境公益訴訟主體出現(xiàn)于公眾視線。

根據(jù)中國政法大學環(huán)境資源保護法學教授曹明德估算，如以三審稿相關規(guī)定為標準，全國范圍內有資格作為主體提起環(huán)境公益訴訟的社會團體，約有13家。

至于“信譽良好”的規(guī)定，在曹明德看來更是似是而非，“一個社會組織，如果有違規(guī)行為就被取締了，合法存在是不是就是信譽良好？”

訴訟難立案

實際上，與那些業(yè)務主管部門為中央級政府部門的社會組織相比，注冊在地方、立足于民間的環(huán)保組織，對環(huán)境公益訴訟更加積極，因為每個地方面臨的環(huán)境問題都有明顯的區(qū)域特征，地方團體才會真正長期關注所在地的生態(tài)環(huán)境，在當?shù)馗?、監(jiān)測，與地方政府溝通，向社會呼吁等。而這些呼吁能取得的實效非常小。

在“渤海灣蓬萊19-3漏油事故”“云南鉻礦渣污染事件”等大型環(huán)境事件中，都能見到環(huán)保組織試圖尋求司法途徑的表態(tài)，亦已出現(xiàn)一些成功案例。中國科學院動物研究所副研究員解焱擔心，如果沒有環(huán)境公益訴訟權利，地方團體的動力和工作成效會大打折扣。

2009年之前，由環(huán)保組織或個人提起的環(huán)保公益訴訟，從未真正走入法院大門。直至2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局一案被受理后，環(huán)境公益訴訟日漸增多，也有越來越多的NGO組織加入了訴訟主體之列。

比如，2011年9月，自然之友、重慶綠色志愿者聯(lián)合會及云南省曲靖市環(huán)保局作為共同原告，向曲靖市中級人民法院提起環(huán)境公益訴訟，要求污染企業(yè)停止侵害，消除危險，賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失。一個多月后，曲靖市中級人民法院正式受理了這起訴訟，目前案件正在審理之中。

2012年6月21日，江蘇省常州市環(huán)境公益協(xié)會，向溧陽市人民法院提出訴訟，要求溧陽市航務工程公司、當事人高某，立即采取措施，消除其傾倒化學污泥造成的環(huán)境污染損害、恢復土地原狀。一個月之后，案件在溧陽市水資源保護巡回法庭開庭。同年11月，原告環(huán)境公益協(xié)會勝訴。

然而，更多是失敗的案例。中國政法大學污染受害者法律幫助中心建立15年來，幫助300多起受害者向法院提起訴訟，僅10%勝訴，20%多敗訴，還有70%左右長期拖而未決，連立案都未達到。

曾轟動一時的“渤海灣蓬萊19-3溢油事故”中， 11家環(huán)保機構準備代表公眾提起公益訴訟，起訴涉事企業(yè)康菲石油（中國）有限公司和合作方中國海洋石油總公司，但不僅公益組織作為訴訟主體起訴責任企業(yè)沒有下文，環(huán)保人士以個人名義提出的立案申請也石沉大海，包括百余漁民委托專業(yè)律師在三地提起的民事訴訟，亦在海南、天津、山東青島三地遭遇立案難。

甚至二審稿中擬被指定為環(huán)境公益訴訟唯一主體的、由環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會，也遭遇過類似尷尬。2013年上半年，中華環(huán)保聯(lián)合會共提起4起環(huán)境公益訴訟，3起難立案。

2013年1月1日起開始實施的新《民事訴訟法》規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。法院立案庭接受立案材料后，應當于七日內做出受理與否的書面答復。符合立案條件的，應當及時受理；不符合立案條件的，應當做出書面答復。

作為新《民事訴訟法》實施后提起的首例環(huán)境公益訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會就山東濰坊昌樂縣五圖街道部分村莊地下水遭嚴重污染問題提起訴訟后，山東省濰坊市中級人民法院既不下發(fā)裁定駁回訴訟，也不受理案件。

對此，立案庭一位高姓法官曾對媒體辯稱：雖然新《民事訴訟法》實施以前，國內很多環(huán)保法庭受理過以中華環(huán)保聯(lián)合會作為公益訴訟主體的案件，但因為新《民事訴訟法》并沒有明確界定哪些國家機關和法律規(guī)定的組織可以作為公益訴訟主體，在新的司法解釋出臺之前，該院不能貿然受理此類公益訴訟案件。

中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心主任王燦發(fā)則指出，“以《民事訴訟法》第55條的規(guī)定沒有司法解釋為由來拒絕受理訴訟，有違法嫌疑”，導致《民事訴訟法》對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定成為一紙空文。

很多環(huán)保領域的學者和民間組織，此前都寄厚望于《環(huán)保法》引入環(huán)境公益訴訟概念后，能夠改變這一窘境。然而，三審稿的相關條款，與此期待相去甚遠。

中國政法大學訴訟法學研究院民事訴訟法學研究所主任肖建華表示，“（對于環(huán)境公益訴訟究竟）是鼓勵還是禁止？禁止就不要寫。否則為什么要去限制？”

如何封堵“濫訴”

對于修訂稿種種限制性的規(guī)定，人大常委會法律委員會的解釋是，“確定環(huán)境公益訴訟主體范圍需要考慮訴訟主體的專業(yè)能力、社會信譽等因素，防止濫訴”。

立法者的擔憂主要是針對逐利和非逐利型的濫訴。其中，個人濫訴一般是為了追求利益，即民事賠償和罰金，也有可能在訴訟中與對方當事人惡意和解。

不過，基于目前各地設立的77個環(huán)保專門法庭的現(xiàn)狀，許多法學研究者認為，即便放開環(huán)保公益訴訟主體限制，環(huán)境公益訴訟的“濫訴”可能性仍然不高。

昆明市中級人民法院2013年10月17日公布的全國首份《環(huán)境司法保護情況報告》顯示：五年來，該院一共只審理了6起環(huán)保公益訴訟案，每年平均只審理1起環(huán)保公益訴訟案件。

在預防逐利濫訴方面，美國有成功經(jīng)驗，其中最重要的原則為：私人原告通常不能獲得補償性賠償金。民事處罰的罰金必須上交聯(lián)邦政府國庫。還有一些法案規(guī)定，環(huán)境公民訴訟的司法和解必須事先通知聯(lián)邦政府。

美國的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1993年1月20日-1995年5月5日，基于《清潔水法》的公民訴訟已使300萬美元的民事罰金上交至美國國庫，1000萬美元罰金上交州政府，6100萬美元作為量化的強制救濟用于解決環(huán)境危害。還有未作統(tǒng)計的其他額外強制救濟，數(shù)額也許更大。

肖建華建議，若是出于防止逐利性濫訴的目的，可以明確規(guī)定，社會團體提起環(huán)境公益訴訟不得請求損害賠償，“如果訴訟目的僅僅是慈善性的，要求被告停止侵害恢復原狀，最多就是要求被告承擔訴訟費，這在任何案件中都是最低要求，這就沒有問題”。

非逐利性的惡意訴訟亦有解決之道。根據(jù)美國的司法實踐，原告必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者以及聯(lián)邦政府和州政府的環(huán)保部門，在該“起訴意愿通知”送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。環(huán)保部門可以選擇是否由自己對環(huán)境違法者提起民事訴訟，并允許被告做出糾正違法行為的努力。此處可見，環(huán)保部門的介入，使訴訟更深入維護環(huán)境的主旨。

另外，法院也可以拒絕受理違法者已在60日期限內糾正其違法行為的環(huán)境公民訴訟。如果聯(lián)邦政府或州政府已經(jīng)對污染者進行了起訴，并且正在“勤勉執(zhí)行”，那么私人原告一般不能再提起環(huán)境公民訴訟。

各種限制性規(guī)定對防止“濫訴”成效顯著。據(jù)美國司法部統(tǒng)計，美國2008年-2010年依據(jù)《清潔空氣法》和《清潔水法》起訴的環(huán)境公民訴訟案件，總數(shù)為227起。

而與此形成對照的是，僅2008年一年美國環(huán)境保護署就向美國司法部移交了216宗刑事案和411宗民事執(zhí)法案，由司法部向法院提起訴訟。

基于環(huán)保問題有專業(yè)性的考量，曹明德認為，可以設置一定的門檻，但“要恰當，三審稿明顯門檻過高”。

此前，曹明德曾經(jīng)受最高人民法院的委托，對《民事訴訟法》第55條提及的“法律規(guī)定的機關和有關組織”進行了相關司法解釋。他在建議稿中列出了四項條件：依法登記（包括工商部門）；有名稱、組織機構和辦公場所；以環(huán)保為主業(yè)；有十名以上的工作人員和律師。

曹明德判斷稱，“在全國范圍內有影響力的環(huán)保組織，每個省級行政單位也不過一兩個，活躍的并不多，不能以濫訴為借口來拒絕社會組織參與環(huán)保事業(yè)?！?/p>

在環(huán)境問題日益加劇的當下，僅由政府進行環(huán)保監(jiān)督力量不足，應借鑒美國經(jīng)驗，放開環(huán)境公益訴訟，以此發(fā)動個人和公益組織更積極地投入到環(huán)境保護中。

本刊記者高勝科對此文亦有貢獻