綢繆養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案至今仍未浮出水面。10月15日至16日，人力資源和社會保障部（下稱人社部）召開閉門會議，聽取研究機(jī)構(gòu)關(guān)于養(yǎng)老金改革的意見。

人社部新聞發(fā)言人尹成基表示，閉門會議只是聽取意見，并非決策過程，其后還會聽取企業(yè)和參保人的意見。

據(jù)《財經(jīng)》記者得到的信息，目前，合并“雙軌制”、延遲退休年齡和養(yǎng)老基金投資等方面各界雖共識度較高，然而距形成改革方案尚遠(yuǎn)。

由于本輪養(yǎng)老制度改革的頂層設(shè)計已被置于財稅體制改革、央地關(guān)系調(diào)整和人口自由流動的大框架之下，屬于政府間事權(quán)調(diào)整的一環(huán)，而養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌與現(xiàn)有養(yǎng)老金制度下既得利益、路徑依賴和制度轉(zhuǎn)型纏繞在一起，因此成為改革的關(guān)鍵之舉。

10月21日，人社部副部長胡曉義透露，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌方案正在研究制定當(dāng)中，“重點(diǎn)是明確中央的和地方的事權(quán)財權(quán)”，以增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險的“整體調(diào)劑能力”，“既注重全國的統(tǒng)一公平又兼顧地區(qū)發(fā)展和生活水平差異”。

也就是說，在養(yǎng)老領(lǐng)域的諸多改革事項之中，全國統(tǒng)籌最有可能率先形成具體的改革方案。

大勢所趨

中國的養(yǎng)老保險制度中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（下稱城職保）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險三大體系并存，三者的基本結(jié)構(gòu)、籌資渠道、基金賬戶各自獨(dú)立。

而各個制度的統(tǒng)籌層次較低，各地區(qū)的基金池并無聯(lián)系，無法橫向調(diào)劑。養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的省份有大量結(jié)余，閑置貶值；而負(fù)擔(dān)重的省份則需要大筆財政補(bǔ)貼。雖然城職保在全國32個省級統(tǒng)籌單位整體仍有結(jié)余，若剔除財政補(bǔ)貼因素，2010年有17個省份的基金當(dāng)期收不抵支，缺口679億元，2011年，收不抵支的省份縮至14個，缺口達(dá)767億元。

更為重要的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要勞動力能夠自由流動。但在分立的制度之下，各地區(qū)的社保機(jī)構(gòu)因?yàn)樽陨砝?，傾向于阻止養(yǎng)老保險跨地區(qū)接續(xù)，大大阻礙了勞動力在市場上的有效配置。

養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌如果實(shí)現(xiàn)，將使得當(dāng)前各地分散的養(yǎng)老金池合并，全國的基金可統(tǒng)一調(diào)劑運(yùn)用，可以解決不同地區(qū)之間旱澇不均的難題。對參保人而言，全國統(tǒng)籌之后，養(yǎng)老金的可攜帶性將擴(kuò)大至全國范圍。此外，統(tǒng)一的制度也有利于實(shí)行國民待遇，促進(jìn)公平性。

近年來，不但學(xué)界對于養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的呼聲漸高，其內(nèi)容也已寫入《社會保險法》和“十二五”規(guī)劃，成為國家的政策目標(biāo)。

在學(xué)者們看來，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度，包含統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一繳費(fèi)費(fèi)基、統(tǒng)一計發(fā)辦法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。

其中，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)意味著中央政府集中管理養(yǎng)老保險基金的征收、管理和發(fā)放，其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為垂直管理，與地方政府無涉。

統(tǒng)籌之難

雖然養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是大勢所趨，但遲遲不能實(shí)現(xiàn)，主要原因之一便是地方利益掣肘。

對于統(tǒng)籌賬戶部分而言，全國統(tǒng)籌因牽扯中央和地方的事權(quán)、財權(quán)劃分而面臨困難。養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如深圳，養(yǎng)老費(fèi)率低，而結(jié)余多。全國統(tǒng)籌之后，其基金結(jié)余部分即被調(diào)劑至別處消解。而且統(tǒng)一費(fèi)率可能拉高其原來較低的費(fèi)率，使得企業(yè)用工成本上升，削弱了競爭力。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，如果強(qiáng)行用行政手段提高統(tǒng)籌層次，可能帶來效率降低，制度成本增加的風(fēng)險。

另一個后果就是虛假的受益人數(shù)可能大幅增加。“如果中國在冊的享受養(yǎng)老金的人數(shù)是1.3億人，到時候可能就會變成1.7億人，那多出的4000萬，可能就是花賬。這其實(shí)就是道德風(fēng)險，形成逆向選擇?！编嵄恼f。

此外，來自地方社保機(jī)構(gòu)人員的阻力在推行省級統(tǒng)籌時已經(jīng)顯現(xiàn)，一位湖南人社系統(tǒng)的官員坦承，當(dāng)?shù)厣绫Ｈ藛T不愿失去升遷機(jī)會和與地方政府之間的密切關(guān)系，是湖南未推行省內(nèi)垂直管理的重要原因。

地方利益阻礙之外，歷史債務(wù)由誰承擔(dān)也是全國統(tǒng)籌面臨的一大難題。

按照中國養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶并立的制度設(shè)計初衷，個人賬戶名發(fā)揮積累作用，而統(tǒng)籌賬戶則承擔(dān)風(fēng)險共濟(jì)和再分配的功能。

事實(shí)上，個人賬戶相當(dāng)于強(qiáng)制儲蓄，無所謂統(tǒng)籌層次。當(dāng)年建立個人賬戶，主要的考慮是讓參保人累積資金，提高制度可持續(xù)性。

然而，就在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度剛剛推行的1998年，國企改革加速，全國三分之二的國企職工下崗，并提前領(lǐng)取養(yǎng)老金；加之亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，養(yǎng)老保險制度一時陷入困境。為緩解養(yǎng)老金支付壓力，地方政府普遍開始挪用養(yǎng)老金個人賬戶資金用于當(dāng)期發(fā)放。延宕至今，“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分累積目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，還形成了超過2萬億元的個人賬戶“空賬”。

“空賬”使問題復(fù)雜起來，全國統(tǒng)籌意味著中央財政和養(yǎng)老金制度本身承擔(dān)這一債務(wù)，而地方政府則免于清償責(zé)任。雖然財政部部長樓繼偉曾在多個場合公開表示，養(yǎng)老金的管理應(yīng)該上收至中央，由中央財政承擔(dān)更多的支出責(zé)任。然而人社部近期的表述則隱含了中央財政并不承擔(dān)做實(shí)個人賬戶責(zé)任的意味。

另一條路徑

雖然人社部明確表態(tài)將推進(jìn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，但現(xiàn)實(shí)路徑卻不清晰。

恰在新一輪養(yǎng)老改革備受關(guān)注之時，由中央智囊機(jī)構(gòu)——國務(wù)院發(fā)展研究中心向十八屆三中全會提交的《新一輪改革的基本思路和行動方案》（下稱“383”方案）提供了一種新的改革思路。

“383”方案將養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌作為新一輪財稅體制改革的突破口——“中央政府上劃部分事權(quán)建立‘國民基礎(chǔ)社會保障包’”，同時還指出養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的具體改革路徑——“用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行全國統(tǒng)籌”。

名義賬戶制，是指名義繳費(fèi)確定型（NDC）的養(yǎng)老金制度，可簡單解釋為，將養(yǎng)老金統(tǒng)一為一個記賬式的個人賬戶，其中并不積累資金，本質(zhì)上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，退休人群的養(yǎng)老金由工作人群負(fù)擔(dān)；但又是按照參保人對制度的貢獻(xiàn)多寡進(jìn)行給付，采用了類似繳費(fèi)確定型（DC）的模式。

一直倡導(dǎo)名義賬戶制的鄭秉文認(rèn)為，相較于現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”，名義賬戶制在解決全國統(tǒng)籌過程中的地區(qū)差異和利益調(diào)整問題方面優(yōu)勢顯著。通過名義賬戶實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，避開了統(tǒng)一不同地方制度的困難，可解決養(yǎng)老金制度碎片化的難題。

名義賬戶制可比喻為存款，參保人的權(quán)益清晰，可攜帶性好，有利于人口自由流動。而統(tǒng)籌賬戶是將參保人所繳納的資金注入一個池子，統(tǒng)一使用，有福利色彩，參保人對基金的貢獻(xiàn)與其權(quán)益并無直接的關(guān)系，難以算清楚。當(dāng)各地參差不齊的統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行全國統(tǒng)籌時，難以將原有的貢獻(xiàn)和權(quán)益折算進(jìn)新制度，越是養(yǎng)老金狀況好的地區(qū)越是利益受損。當(dāng)參保人遷徙時，其對之前的統(tǒng)籌賬戶的貢獻(xiàn)也難結(jié)算，也就不能帶入另一個基金池。

實(shí)際上，名義賬戶制并非為全國統(tǒng)籌而設(shè)計，而是作為一種養(yǎng)老金基本制度的轉(zhuǎn)型方案。由于個人賬戶中的2萬億元巨額“空賬”等“轉(zhuǎn)型成本”，鄭秉文等人將名義賬戶制作為過渡性制度提出，希望利用其現(xiàn)收現(xiàn)付的特點(diǎn)將“轉(zhuǎn)型成本”分散到幾代人之中。

鄭秉文認(rèn)為，名義賬戶制可為資本市場發(fā)育爭取時間，以免做實(shí)的個人賬戶無法通過投資保值增值。同時，名義賬戶制還有激勵強(qiáng)、透明度高等優(yōu)點(diǎn)。

盡管中國養(yǎng)老金債務(wù)的規(guī)模難以準(zhǔn)確預(yù)測，但由于人口老齡化、“轉(zhuǎn)型成本”形成的歷史債務(wù)和替代率過度承諾等原因，中國的養(yǎng)老金體系未來將面臨龐大的債務(wù)壓力。

根本原因在于，現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化。如美國的社會養(yǎng)老保險（Social Security）的統(tǒng)籌制度成熟，人口的老齡化程度也遠(yuǎn)好于中國，也會在2016年出現(xiàn)當(dāng)期赤字，在2037年完全耗盡，其未來的養(yǎng)老金制度也是累積制的企業(yè)養(yǎng)老金為主體。

中國的“統(tǒng)賬結(jié)合”以統(tǒng)籌為主，不利于應(yīng)對人口老齡化，且對參保者缺乏吸引力的弊端也日漸顯現(xiàn)。目前，中國大部分地方的養(yǎng)老金費(fèi)率為28%，其中，雇主繳納20%進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個人繳納8%進(jìn)入個人賬戶，這一繳費(fèi)率甚至高于北歐高福利國家的繳費(fèi)率。同時，由于統(tǒng)籌賬戶比重大大高于個人賬戶，加上歷史債務(wù)等因素，使得當(dāng)前的養(yǎng)老金制度對于“80后”“90后”等數(shù)代人而言都是負(fù)收益，從而導(dǎo)致參保率低和費(fèi)基不實(shí)。一個現(xiàn)實(shí)結(jié)果是，當(dāng)前城鎮(zhèn)就業(yè)人口的約40%和農(nóng)民工群體的85%仍未被納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。

因此，主張采用名義賬戶制的學(xué)者，寄望借全國統(tǒng)籌和名義賬戶制向以累積制的企業(yè)養(yǎng)老金過渡。而養(yǎng)老金的主管部門——人社部依然堅持“統(tǒng)賬結(jié)合”的思路。一位不愿具名的人社部官員表示，當(dāng)前的養(yǎng)老金制度仍可通過擴(kuò)大覆蓋面而改善債務(wù)狀況。同時，全國社會保障基金和國企紅利等也可作為財政補(bǔ)貼的來源。

綜上可見，各方對于中國基本養(yǎng)老保險根本結(jié)構(gòu)的改革方向仍存在分歧。中國人口結(jié)構(gòu)的深度老齡化和未來數(shù)十年間撫養(yǎng)比的持續(xù)上升是必然，其解決有賴于“第二支柱”——累積制的企業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展壯大。這一轉(zhuǎn)型需要中國養(yǎng)老金的基本制度作出正確的變革。