策論國資存量盤活

當(dāng)前，隨著外部環(huán)境的變化和內(nèi)生動(dòng)力的消退，中國經(jīng)濟(jì)開始步入中速增長的新階段，迫切需要在制度設(shè)計(jì)上尋求突破，進(jìn)一步理順政府與市場之間的關(guān)系。通過盤活國有資產(chǎn)存量，提高資源配置效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

必要性與緊迫性

首先，國有股減持是釋放改革紅利、緩解債務(wù)壓力的重要抓手。

隨著中國經(jīng)濟(jì)步入中速增長階段，一些原本隱蔽的經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)將逐漸暴露，比如政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、土地財(cái)政的可持續(xù)性等。盤活國有資產(chǎn)存量可為解決上述問題提供新思路。適當(dāng)減持各級(jí)政府所擁有的國有股權(quán)，可以充實(shí)財(cái)政資金，緩解政府債務(wù)壓力，同時(shí)騰出資金用于民生、社保等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，進(jìn)一步釋放改革紅利。

其次，國有股減持是促進(jìn)市場競爭、培育企業(yè)國際競爭力的內(nèi)在要求。

近年來，受到內(nèi)外部環(huán)境變化的沖擊，中國部分國有企業(yè)經(jīng)營虧損擴(kuò)大，中鋁、中遠(yuǎn)等大型國企連續(xù)多個(gè)季度出現(xiàn)虧損，一些國有企業(yè)在海外拓展過程中遭遇種種體制性障礙。因此，把握有利時(shí)機(jī)，適度減持國有股，剝離國企非主業(yè)資產(chǎn)，有助于培育企業(yè)核心競爭力，提升經(jīng)營效率。同時(shí)，國有企業(yè)引進(jìn)外部投資者，也有利于增強(qiáng)企業(yè)透明度，緩解國企“走出去”過程中所面臨的難題，打造具有國際競爭力的優(yōu)勢企業(yè)。

第三，國有股減持是解決投資瓶頸、優(yōu)化資源配置的重要手段。

中國非國有部門已逐漸壯大，占經(jīng)濟(jì)總量的比重約為三分之二，在此過程中也積累了龐大的資本存量，具有旺盛的投資需求。盡管近年來中國在開放民間投資等方面已做出較多努力，但民間投資渠道狹窄、投資制度不完善和行業(yè)準(zhǔn)入壁壘等問題依然存在。進(jìn)行國有股減持，使不同規(guī)模、不同所有制的企業(yè)平等獲得各種資源和商業(yè)機(jī)會(huì)，有利于激發(fā)民間投資活力，優(yōu)化國企資產(chǎn)配置，同時(shí)引進(jìn)民間資本參與國企經(jīng)營，也有利于發(fā)揮市場對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，提升微觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力。

進(jìn)展及存在的問題

作為深化國企改革、實(shí)現(xiàn)政企分開的重要舉措，中國于上世紀(jì)90年代開始進(jìn)行國有股減持工作，大體可分為兩個(gè)階段：第一階段（1994年11月- 2002年6月）為股權(quán)稀釋階段。1994年中國證券市場進(jìn)行了第一例國有股轉(zhuǎn)讓。1999年國家推出國有股配售試點(diǎn)方案。2001年6月國務(wù)院《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》實(shí)施，但于當(dāng)年10月暫停執(zhí)行。第二階段（2002年6月至今）為股權(quán)分置改革階段，主要把國有股減持和“全流通”相結(jié)合，推動(dòng)國企公司治理機(jī)制改革，改善經(jīng)營業(yè)績。2005年證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，宣布啟動(dòng)股權(quán)分置改革試點(diǎn)工作。

國有股減持取得了積極的效果，一是國有企業(yè)經(jīng)營決策的自主權(quán)大大提高，經(jīng)營業(yè)績有了明顯提升，部分大型國企已躋身世界前列。二是嘗試了多元化的減持方式，先后進(jìn)行了并購、回購、配售、存量發(fā)行、股份制改革等試點(diǎn)。

但仍有一些問題尚未解決，一是部分行業(yè)國有股權(quán)集中度仍然偏高，一些地方政府在完全競爭性行業(yè)的控股比例仍然較高。二是市場在資源配置中的作用尚未完全發(fā)揮。例如在各級(jí)政府大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激過程中，土地、銀行信貸等資源往往向國有、壟斷行業(yè)傾斜，少數(shù)國有企業(yè)擴(kuò)張速度加快、主業(yè)不突出，造成部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，引發(fā)“國進(jìn)民退”的質(zhì)疑。三是部分企業(yè)減持過程中存在定價(jià)低估、隱匿資產(chǎn)等行為，造成國有資產(chǎn)流失。

對(duì)策建議

減持國有股應(yīng)遵循“盤活存量、用好增量、區(qū)別對(duì)待、分步減持、防范風(fēng)險(xiǎn)”的基本原則。應(yīng)在摸清國有資產(chǎn)存量的基礎(chǔ)上，根據(jù)國有企業(yè)所屬行業(yè)的特點(diǎn)有進(jìn)有退、區(qū)別對(duì)待。在保持經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和國家對(duì)主要國有企業(yè)控制權(quán)的前提下，適度降低國有股比重。同時(shí)，充分考慮各方利益和市場承受能力，防范減持過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，摸清家底，統(tǒng)籌考量。

在啟動(dòng)國有資產(chǎn)減持之前，需要摸清家底，特別是摸清各級(jí)政府和部門持有的國有資產(chǎn)存量，以及各級(jí)政府持有的上市國企市值，理順國企的股權(quán)持有和管理結(jié)構(gòu)，為減持步驟、定價(jià)和交易奠定基礎(chǔ)。

根據(jù)財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、中央?yún)R金公司等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年6月，全國非金融類國有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到85.2萬億元（其中中央國企資產(chǎn)總額45.7萬億元，地方國企資產(chǎn)總額39.5萬億元），所有者權(quán)益29.9萬億元（其中中央國企所有者權(quán)益15.8萬億元，地方國企所有者權(quán)益14.1萬億元）。

截至2012年底，中央?yún)R金公司參股控股的20家金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額68萬億元，其中國有商業(yè)銀行資產(chǎn)總額達(dá)到60萬億元，所有者權(quán)益39.5萬億元。在不造成市場大幅波動(dòng)的前提下，假設(shè)以1.2倍-1.3倍的價(jià)格、將10%的國有股所有者權(quán)益進(jìn)行減持，那么國有非金融企業(yè)和國有商業(yè)銀行減持規(guī)模合計(jì)可達(dá)到8萬億-9萬億元。

對(duì)上述資金合理運(yùn)用意義重大，可用于支持中國基礎(chǔ)科學(xué)、航天航空等核心技術(shù)攻關(guān)，也可為民生、醫(yī)療、養(yǎng)老等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等國家重點(diǎn)支持的項(xiàng)目籌集資金。

第二，有進(jìn)有退，根據(jù)行業(yè)特性區(qū)別對(duì)待。

進(jìn)一步明確國有企業(yè)的戰(zhàn)略定位，根據(jù)行業(yè)特性進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，有進(jìn)有退。對(duì)于已實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營的行業(yè)或競爭性行業(yè)，可以將其經(jīng)營權(quán)還給市場，或者維持國有相對(duì)控股，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境；對(duì)于僅在產(chǎn)業(yè)鏈部分環(huán)節(jié)需要保持國家壟斷的行業(yè)，可以通過細(xì)化產(chǎn)業(yè)鏈分工管理，在一些環(huán)節(jié)引入市場競爭和補(bǔ)充機(jī)制；對(duì)于關(guān)系到國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈、確實(shí)需要保持全產(chǎn)業(yè)鏈絕對(duì)國有制的產(chǎn)業(yè)，則仍應(yīng)保持國有絕對(duì)控股。例如，在競爭性行業(yè)，國有控股比例可降低至30%以內(nèi)；自然壟斷行業(yè)如鐵路、電力、通信或石油等行業(yè)，國有控股比例可降低至50%左右；而公益性行業(yè)以及軍工等行業(yè)，國有控股比例則應(yīng)保持75%以上。

第三，分步減持，發(fā)揮政策靈活性。

堅(jiān)持以市場化和效率導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)，參照國際經(jīng)驗(yàn)與中國國情，設(shè)置國有比重的階段性目標(biāo)區(qū)間。例如按照國有資產(chǎn)占經(jīng)濟(jì)的總體比重、各行業(yè)國有資產(chǎn)目標(biāo)比重、各地國有資產(chǎn)目標(biāo)比重等，制定多層次的減持目標(biāo)區(qū)間。要充分考慮我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異，在西部、中小城鎮(zhèn)等國家產(chǎn)業(yè)政策傾斜地區(qū)，在一定時(shí)期內(nèi)可保持對(duì)國有股權(quán)的控制，但應(yīng)制定時(shí)間表和退出機(jī)制，逐步將主導(dǎo)權(quán)交由市場。

為確保減持工作的平穩(wěn)過渡，可采取先試點(diǎn)后推廣的方式。目前金融企業(yè)和上市公司的監(jiān)管相對(duì)透明，股權(quán)清晰，易于定價(jià)，可以成為國有股減持的試點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)金融企業(yè)，既需要承認(rèn)金融部門對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要性，也需要認(rèn)識(shí)到金融市場在資源配置方面的優(yōu)越性。金融行業(yè)市場化是中國金融改革的大方向，國有控股銀行可仿照德國模式，加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的資金扶持，對(duì)商業(yè)銀行則淡化行政、加強(qiáng)監(jiān)管，培育健康公平的市場體系?？煽紤]在部分國有商業(yè)銀行進(jìn)行減持試點(diǎn)工作。

第四，采取多元化的減持路徑，鼓勵(lì)非國有資本參股控股。

以降低成本、提高效益、增強(qiáng)企業(yè)競爭力為根本原則，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的多元化，增強(qiáng)非國有股東在股份公司中的地位和作用。在國有股減持過程中，允許民營企業(yè)參股甚至控股，以競爭促效率。鼓勵(lì)國企引進(jìn)外國戰(zhàn)略投資者，提高國有企業(yè)公司治理水平。試點(diǎn)推進(jìn)管理層股權(quán)激勵(lì)和員工持股計(jì)劃，提高管理層凝聚力并調(diào)動(dòng)員工積極性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者利益、員工利益和公司利益的統(tǒng)一。

第五，合理定價(jià)，充分考慮市場承接能力。

可通過場外的對(duì)標(biāo)收購，讓有資質(zhì)、有能力的私營企業(yè)和個(gè)人承接減持股權(quán)，發(fā)揮入股企業(yè)對(duì)上市國企的管理職能，并鎖定相應(yīng)股權(quán)的凍結(jié)期。對(duì)于商業(yè)化運(yùn)作但與民生相關(guān)的企業(yè)，可仿照英國“金股”辦法，由政府持有5%的股份，對(duì)不利于民生的經(jīng)營策略擁有一票否決權(quán)，但不干擾企業(yè)日常經(jīng)營管理。

對(duì)需要保持國家控股且盈利有保障的國有企業(yè)，可考慮國有企業(yè)股權(quán)劃歸社保，擴(kuò)大全國社保儲(chǔ)備基金，以應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的養(yǎng)老金收支缺口。

第六，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在融資、信息咨詢等金融服務(wù)中的作用。

國有股減持過程中，無論在資產(chǎn)定價(jià)、交易安排還是資金募集等方面均涉及大量金融服務(wù)需求。而銀行作為最主要的金融中介，既可以發(fā)揮資金優(yōu)勢，提供融資安排，也可以發(fā)揮信息優(yōu)勢，提供咨詢服務(wù)。例如，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓階段，銀行可提供過橋貸款，保證金融交易的順暢，或提供階段性持股安排、運(yùn)用資產(chǎn)證券化等方式盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)。

第七，完善財(cái)稅、金融、法律等制度建設(shè)，防范有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步改革投融資制度，建設(shè)更加公開透明的資本市場、信貸市場。放寬民間資本和外國資本準(zhǔn)入范圍，減少對(duì)非國有資本的顯性或隱性限制，給各類企業(yè)提供公平的參與機(jī)會(huì)，消除“玻璃門”現(xiàn)象。

通過稅收等激勵(lì)措施，培育一批專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足減持過程中的國有資產(chǎn)評(píng)估、定價(jià)、轉(zhuǎn)讓等各種需求。

完善與國有資產(chǎn)相關(guān)的立法程序，切實(shí)防范國有股減持過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。建立科學(xué)規(guī)范、公開、公平、透明的產(chǎn)權(quán)交易制度，完善信息披露機(jī)制、市場競價(jià)機(jī)制和企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督制約和問責(zé)機(jī)制，科學(xué)引導(dǎo)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的各種行為，保證國有資產(chǎn)交易安全，防止國有資產(chǎn)流失。

黃志強(qiáng)為中國銀行國際金融研究所所長；廖淑萍、徐奕晗為中國銀行國際金融研究所研究員