制度破冰還是地方競(jìng)爭(zhēng)

在解釋中國(guó)自1978年以來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，有一個(gè)原因經(jīng)常被提及，就是地方競(jìng)爭(zhēng)。地方競(jìng)爭(zhēng)的邏輯是中央政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以增強(qiáng)執(zhí)政合法性，帶動(dòng)地方行政長(zhǎng)官追求GDP。于是各地相互競(jìng)爭(zhēng)，GDP增長(zhǎng)快的地方官員獲得升遷，同時(shí)也促成了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

但這種地方競(jìng)爭(zhēng)或官員晉升錦標(biāo)賽效應(yīng)，至多局限在縣及以下的級(jí)別中，在更高級(jí)別的市區(qū)級(jí)和省級(jí)中則并不明顯。更關(guān)鍵的是，中國(guó)政治的邏輯決定中央政府必須以任命、輪換、調(diào)任等方式來控制地方官員，因此給出清晰的指標(biāo)將會(huì)削弱中央的控制力，也會(huì)導(dǎo)致地方官員有激勵(lì)扭曲指標(biāo)來獲得晉升。

對(duì)大量市長(zhǎng)以上級(jí)別官員的調(diào)動(dòng)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)中組部考察一個(gè)官員時(shí)會(huì)將其從小地方調(diào)到經(jīng)濟(jì)體量更大的地方，這些地方往往經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也快，而后被升遷至更高層級(jí)。所以往往是官員先獲得潛在的晉升機(jī)會(huì)，再派往經(jīng)濟(jì)好的地區(qū)，這與官員先在地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再獲得晉升是不同的邏輯。

理清這一點(diǎn)，再來看中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，就不容易陷入地方競(jìng)爭(zhēng)帶來增長(zhǎng)的假想之中。自上海自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立以來，不少人預(yù)期天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)等都會(huì)加入到申請(qǐng)自由貿(mào)易區(qū)的行列中來，然后大家相互競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)增長(zhǎng)，成為下一輪改革的推動(dòng)力。

上述假想面臨兩個(gè)挑戰(zhàn)：一是自由貿(mào)易區(qū)的官員晉升邏輯不同于縣一級(jí)或以下官員的晉升，所以行為方式上未必會(huì)有相似性；二是即便未來開放自由貿(mào)易區(qū)申請(qǐng)，也不會(huì)是一種全國(guó)性的現(xiàn)象。所以從地方競(jìng)爭(zhēng)的角度來看自由貿(mào)易區(qū)，反而可能過于關(guān)注細(xì)枝末節(jié)，而忽略大局。例如地方競(jìng)爭(zhēng)的思路已經(jīng)影響到很多人對(duì)香港特別行政區(qū)與上海之間關(guān)系的看法，認(rèn)為上海崛起將會(huì)損害香港的利益。這種潛在的“競(jìng)爭(zhēng)性思路”沒有看到的是整體效應(yīng)。

整體上，“制度破冰”帶來的意義顯得更為重要。中國(guó)的改革開放經(jīng)驗(yàn)中有一種模式是清晰可見的，就是“地方試點(diǎn)，逐漸推廣”。地方試點(diǎn)大部分是由于地方自身的壓力所致，正如科斯和王寧在《變革中國(guó)》一書中提到的，中國(guó)改革的成功離不開這些邊緣處的革命。但這種邊緣革命重要的并不是說推動(dòng)了地方競(jìng)爭(zhēng)，而是制度破冰。制度破冰之后，才有各地的學(xué)習(xí)和效仿，這與地方競(jìng)爭(zhēng)的邏輯并不一樣。

從某種程度上說，上海自由貿(mào)易區(qū)也不過是向香港特區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)而已。但在大陸，這無(wú)疑是一個(gè)制度層面上的突破。從經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、新區(qū)到自由貿(mào)易區(qū)，一路走來，闡釋的正是“先制度破冰，而后各地學(xué)習(xí)跟進(jìn)、進(jìn)而助益經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的邏輯。如此一來，要考慮的是如何降低制度學(xué)習(xí)和應(yīng)用的成本，法治化無(wú)疑是題中應(yīng)有之義。

作者為本刊特約學(xué)術(shù)編輯