用環(huán)保審計突破污染困局

霧霾天氣、地下水和飲用水源污染、土壤污染等環(huán)境問題頻繁發(fā)生。幾種主要污染物，如二氧化碳、二氧化硫、化學需氧量、汞等的排放總量中國高居世界首位。世界污染最嚴重的10個城市，有7個在中國。這是中國改革開放以來，在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，環(huán)境保護各項政策措施集體“失靈”的信號。

環(huán)境形勢日趨嚴峻，群眾反映強烈，社會極其關注，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件呈明顯的上升趨勢。同時，環(huán)境保護也成為國際社會詬病中國的重要借口之一。環(huán)境問題已不僅是經(jīng)濟問題、社會問題，甚至是影響到我們執(zhí)政根基的重大政治問題。原國家環(huán)保局首任局長曲格平說：“世界范圍內(nèi)還沒有哪個國家面臨這么嚴重的環(huán)境污染，不懲治腐敗要亡黨亡國，不消除環(huán)境污染，不保護好生態(tài)環(huán)境，也要亡黨亡國?！?/p>

如今環(huán)境保護已被定位為基本國策。但是，為什么中央的決策和法規(guī)不能得到很好落實，環(huán)境形勢日趨嚴峻？

一個十分重要的原因就是，在環(huán)境保護方面，中央對地方政府主導的區(qū)域發(fā)展缺乏綜合、科學、及時、客觀的調(diào)控和糾偏。相當一部分地方政府，尤其是市、縣級基層政府，仍然片面強調(diào)發(fā)展，忽視環(huán)境保護要求，甚至干預正常的環(huán)境管理，為污染行業(yè)企業(yè)的發(fā)展“保駕護航”，地方環(huán)保部門數(shù)據(jù)不實、執(zhí)法不嚴等問題十分突出。

促使地方政府行為的內(nèi)驅(qū)動力是：一、當前地方政府行政效能考核體系仍然以GDP為主；二、地方政府本就有增加本級財政收入的內(nèi)在需求；三、環(huán)境影響具有外部性與滯后性的特征。所以，沒有自上而下的強有力的調(diào)控糾偏措施，難以有效遏制地方政府基于本地利益需求的發(fā)展沖動。

有鑒于此，解決環(huán)境問題，最重要的是建立一套自上而下、外在于地方政府的環(huán)境管理糾偏體系。我們可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，運用審計的理論和方法，發(fā)揮中國特色的行政管理優(yōu)勢，建立環(huán)保審計制度，突破環(huán)境資源困境。

審計環(huán)境績效

環(huán)境審計雖然還是一個相對新鮮的名詞，卻已迅速成為環(huán)境管理的一個重要手段，美國、加拿大、荷蘭等國都進行了廣泛的、不同形式的國家環(huán)境審計，皆有效地促進了各國環(huán)境政策的實施。

國外環(huán)境績效審計理論和方法已初步形成對項目經(jīng)費、效益、管理體系、政策等多領域的審計體系。最高審計機關國際組織制定的《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》指出，環(huán)境績效審計內(nèi)容包括對政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)合規(guī)情況的審計、對政府環(huán)境項目的效益進行審計、對其他政府項目的環(huán)境影響進行審計、對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計，以及對計劃的環(huán)境政策和環(huán)境項目進行評估等。

美國環(huán)境保護局（EPA）發(fā)布的《環(huán)境審計政策》中，將環(huán)境審計定義為“對受環(huán)境法律法規(guī)管理的實體進行的一個系統(tǒng)的、定期的、客觀的并備有證明文件的評估和審核，以保證實體的業(yè)務運行和實踐活動滿足環(huán)境要求。這些管理實體是指受聯(lián)邦環(huán)境法律管轄任何實體，包括聯(lián)邦、州和都市機構和設施”。

在實施時，各國根據(jù)各自國情，環(huán)保審計有不同延伸。比如，加拿大環(huán)境審計除在財務審計、合規(guī)性審計和績效審計過程中對環(huán)境問題關注外，政府環(huán)境政策的落實情況、環(huán)境影響以及環(huán)境管理體系認證、污染場所審計、有害物質(zhì)以及特殊廢棄物審計都被劃歸于環(huán)境審計的范疇。

事實上，中國的環(huán)境管理，尤其是主要污染物總量減排的管理實踐，也已在一定程度上運用了審計的理論和方法?！笆晃濉惫?jié)能減排約束性指標的大背景下，污染減排行政審計在國內(nèi)被提出?？梢?，污染減排行政審計是受托經(jīng)濟責任發(fā)展到受托經(jīng)濟和環(huán)境責任并重時的產(chǎn)物，具有顯著的時代性和階段性，代表了環(huán)境審計與績效審計的交叉與共同發(fā)展趨勢。

減排行政審計是在績效審計的經(jīng)濟性、效率性、效果性基礎上，注重環(huán)境性這個非經(jīng)濟因素，并結合國家污染減排的現(xiàn)實需要，由環(huán)境保護行政主管部門綜合考慮以上四種因素，來評價、監(jiān)督、鑒證地方政府和相關部門開展污染減排責任落實和履行狀況。實施至今已取得了明顯成效，推動了“十一五”主要污染物總量削減任務圓滿完成。

另外，中國審計部門組織開展了資源環(huán)境績效審計，但主要以環(huán)保資金審計為核心，有關環(huán)境績效審計內(nèi)容限制在資金使用合規(guī)范圍內(nèi)。

總體來看，中國的環(huán)境審計與國外環(huán)境審計相比，不論是在內(nèi)容上還是方法上仍然存在較大差距。

審計外延拓展

借鑒國外的經(jīng)驗，進一步拓展中國環(huán)境審計的理論與實踐范圍，以環(huán)境審計為抓手，建立自上而下的審查、評價、糾正機制，在環(huán)境保護方面對地方政府和有關部門的工作予以有效的調(diào)整糾偏，對于破解中國當前的環(huán)境管理困境、應對嚴峻的環(huán)境形勢具有重要意義。

從本質(zhì)上看，環(huán)境審計是對地方政府和有關部門的行政審計。其一，是中央政府對地方政府及有關部門開展的一種自上而下的行政控制活動。以污染減排行政審計為例，《國務院節(jié)能減排綜合性工作方案》明確指出，“地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負總責，政府主要領導是第一責任人”。因此，減排行政審計的主要對象是各級地方政府。審計的重點是地方是否按計劃完成污染減排的任務，以及地方政府為實現(xiàn)減排目標制定的管理措施、重點項目建設、資金投入等情況，是否具備保障減排任務完成的物質(zhì)和技術基礎等。

再有，環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)中央政府授權，依照法律、法規(guī)、規(guī)劃，對地方政府和有關部門履行保護環(huán)境、保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、維護和改善環(huán)境質(zhì)量等責任的情況進行監(jiān)督、評價和判定，保證受托環(huán)境保護責任得到全面、有效、及時的履行。比如，根據(jù)《環(huán)境保護法》和《國務院節(jié)能減排綜合性工作方案》的規(guī)定，減排行政審計執(zhí)行主體即為環(huán)境保護行政主管部門。其對全國和區(qū)域的污染減排工作進行審計，評判各地污染減排任務的進展和存在的問題，并上報國務院或上級政府。協(xié)助政府領導做出重要決策，確保污染減排任務的順利完成。

從中亦可見，環(huán)境審計是對環(huán)境責任履行情況的全面性審計，并不以財務審計為唯一目的，而是以環(huán)境合規(guī)性和環(huán)境績效為審計重點。

審計內(nèi)容涵蓋環(huán)境責任履行的方方面面，包括：對地方政府落實環(huán)境保護基本國策情況的審計，評價地方政府在發(fā)展過程中，是否妥善處理發(fā)展與環(huán)境保護的關系，嚴守生態(tài)紅線；對地方政府和有關部門執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)劃情況的審計；審計地方政府保護環(huán)境的質(zhì)量情況，即評價環(huán)境質(zhì)量是否保持穩(wěn)定或得到改善，是否按照計劃和要求完成各階段環(huán)境保護目標、確保必要的環(huán)境效益；對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計，包括環(huán)境管理機構的設置合理性及工作有效性、環(huán)境信息公開情況等。

環(huán)境審計的開展，是依托具有較強專業(yè)背景的環(huán)境審計隊伍，通過一個相對較長時間的審計，對地方政府和有關部門履行環(huán)境保護責任的情況，進行專業(yè)化、精細化的審查和梳理，是一種全面的、深入的、細致的診斷檢查，確保在環(huán)境保護方面為地方發(fā)展準確把脈、糾偏。同時，環(huán)境審計也有助于分清責任、落實好環(huán)境與生態(tài)保護責任終身追究的要求。

政策建議

環(huán)境審計是在已有的環(huán)境管理制度基礎上提出來的系統(tǒng)管理方法，但在內(nèi)涵和操作方式上都很大地擴展了環(huán)境管理的范疇，因而有必要在借鑒國外先進經(jīng)驗的同時，結合中國國情和現(xiàn)實需要，對審計和環(huán)境政策創(chuàng)新。

建立和完善環(huán)境審計制度，亦需要加強法律、組織、機制等方面的建設。對此有三點建議：

首先，建議在《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律的修訂中，明確環(huán)境審計制度的法律地位，賦予環(huán)保部門開展環(huán)境審計的職權。并出臺環(huán)境審計的管理辦法，明確規(guī)定程序、操作方法等，規(guī)范環(huán)境審計工作。

其次，建議在國內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心的基礎上，仿照美國環(huán)保大區(qū)管理體制和國家國土監(jiān)察模式，建立國家環(huán)境監(jiān)察體系，并賦予國家環(huán)境監(jiān)察區(qū)域機構以環(huán)境審計的權責，組建專業(yè)化的環(huán)境審計隊伍，具體負責組織對各?。▍^(qū)、市）的環(huán)境審計工作；或?qū)嵭协h(huán)境保護行政審計專員制度，各地方派駐環(huán)境保護行政審計專員，直接參與各地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策。同時，建議在有條件的省、市、區(qū)開展環(huán)境保護行政審計試點工作。

同時，完善環(huán)境審計的制度框架體系。在制度框架涉及方面，建議環(huán)境審計包含準備、實施、報告和后督辦四個環(huán)節(jié)，建立與之相應的環(huán)保行政審計統(tǒng)計制度、績效評估制度、核查結論報告與公開制度、后督辦制度、責任追究制度等，科學準確地評判地方政府環(huán)境保護和生態(tài)改善動態(tài)和存在的問題，便于加強中央對各地發(fā)展予以糾偏。

總而言之，建立規(guī)范且行之有效的環(huán)保審計制度，不僅是對一項全新的環(huán)境管理措施的探索，亦涉及如何應對日趨惡化的環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的重大課題，尚需各方協(xié)同努力。唯如此，才有助于中國的可持續(xù)發(fā)展。

作者為環(huán)保部規(guī)劃財務司司長