改變地方政府行為

即將在北京召開的十八屆三中全會受到了世界范圍的關(guān)注。對于可能推出的改革措施有各種版本的猜測，涉及金融部門、財政體制、行政管制、要素價格、行業(yè)壟斷和收入分配等多個領(lǐng)域。我們認為地方政府的改革特別值得關(guān)注，地方政府的行為不改變，上述改革要么難以落實，要么效果就會打折扣。過去地區(qū)之間相互競爭、行政長官行為公司化及軟預算約束等做法既極大地促進了經(jīng)濟增長，但也造成了許多結(jié)構(gòu)性的問題，比如經(jīng)濟增長高度依賴投資、行政干預市場和債務風險劇增等?，F(xiàn)在新一屆政府把新型城鎮(zhèn)化作為下一輪經(jīng)濟增長的一個驅(qū)動力，倘若不能有效改變地方政府的上述行為，極有可能釀成重大的經(jīng)濟、金融與財政風險。

改革30多年間，各地方政府互相競爭，黨政首長充當?shù)胤浇?jīng)濟的董事長與總經(jīng)理的角色，熱衷于招商引資。這個曾經(jīng)受到張五常等經(jīng)濟學家推崇的“地方政府公司化”模式成因很多，但最主要的可能是如下三條：第一，放權(quán)改革，把一些經(jīng)濟決策權(quán)力從中央移交到了地方。改革初期放權(quán)的好處很明顯，因為地方官員可以更加因地制宜地決策；第二，GDP增長成為決定地方官員升遷最重要的因素。周立安等經(jīng)濟學家用改革期間省長和省委書記任職的數(shù)據(jù)驗證了這一猜測。而吳靜等教授運用地市級首長數(shù)據(jù)所做的分析，則不僅支持GDP高速增長有利于首長升遷的結(jié)論，還進一步發(fā)現(xiàn)一個地方的環(huán)保投資占當?shù)谿DP的比例每升高0.36%，當?shù)貢浀纳w機會便會下降8.5%。各地紛紛得到提拔的“造城市長”更成為全國市長們活生生的榜樣；第三，改革初期地方政府直接介入一些經(jīng)濟活動可以彌補市場制度不完善的缺陷。比如企業(yè)通過與政府建立良好的關(guān)系獲得信貸、投入品甚至營銷渠道等方面的支持。

雖然“地方政府公司化”的做法一度十分成功，但它只是改革尚未完成的一個中間產(chǎn)品。東亞一些成功的經(jīng)濟體都有過或多或少的“發(fā)展型政府”經(jīng)歷，中國也并非特例。但成功進入高收入階層的東亞經(jīng)濟，后來都擺脫“發(fā)展型政府”的模式而走向了比較完全的市場經(jīng)濟。現(xiàn)在這個挑戰(zhàn)已經(jīng)擺到我們面前。盡管“地方政府公司化”促成了高速增長，它所造成的負面后果也十分明顯。借用周其仁教授的語言，放權(quán)之后決策權(quán)從中央到了地方，但“王熙鳳比賈母管得還要緊”。一個最常見的問題是資源配置效率，政府直接從事經(jīng)濟活動，令國有部門占有大量的投入品，包括銀行信貸，卻容易歧視甚至擠出民間經(jīng)濟活動。另一個普遍的問題是政府忙于發(fā)展經(jīng)濟，便沒有足夠的動力與精力來提供公共服務、維持市場與經(jīng)濟秩序。還有一個常見的問題是官員腐敗，政府控制大量的資源，容易鼓勵尋租行為。

而令“地方政府公司化”這一模式雪上加霜的，是官員從事經(jīng)濟活動的軟預算約束。中央考核地方GDP增長率，卻不考核其資產(chǎn)負債表。這就極大地鼓勵地方官員以犧牲長期利益為代價追求GDP增長，因此，賣地就成為一種理性行為。另外，因為各級地方政府沒有獨立的資產(chǎn)負債表，地方政府的負債最終只能由中央政府埋單，這實際是造就了地方政府融資的軟預算約束。比如鄂爾多斯市的年度財政收入為800億元，其負債卻達到3000億元。這樣的情況在全國并非絕無僅有，累積起來便成為中國債務危機的最大風險。

2011年，國家審計署公布全國地方政府融資平臺總共負債10.7萬億元，相當于當年GDP的27%。但大多數(shù)學者認為，這個數(shù)字明顯低估地方政府的債務負擔。2013年中，國家審計署再次決定展開摸底調(diào)查。這是又一個“官方數(shù)據(jù)不可靠、民間數(shù)據(jù)滿天飛”的例證，具體的估計值從十幾萬億元到二十幾萬億元不等。目前，中國國債的總規(guī)模占到GDP的約15.5%，這個數(shù)字遠遠低于美國和英國的100%以及日本的200%。不過，中國有很多隱形的債務負擔，包括地方負債、養(yǎng)老金缺口和國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)。所有的負債加在一起，可能已經(jīng)超過GDP的100%。

即便如此，我們?nèi)匀徽J為目前中國的債務風險還是可控的。第一，中國的100%和英美的100%并非一個概念，因為英美的債務負擔尚未考慮養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等方面的隱形債務；第二，中國的一些地方政府負債并非凈負債，而是有對應的資產(chǎn)，比如地方融資平臺從銀行借錢修建基礎(chǔ)設施。這些基礎(chǔ)設施未來應該會有回報的；第三，如果把政府作為一個獨立的主體看，其資產(chǎn)負債表尚屬健康，光是有統(tǒng)計的國有企業(yè)的資產(chǎn)就已經(jīng)超過GDP的100%。

總結(jié)起來，我們認為，目前看來債務問題的最大風險還不是存量問題，而是流量問題。也就是說，如果總債務能夠被控制在目前的水平，那么政府完全有可能逐步化解這個風險，一方面國家有資產(chǎn)，另一方面經(jīng)濟態(tài)勢比較好，財政也比較健康。況且國家還有其他一些資源，包括海外資產(chǎn)。

政府倡導的新型城鎮(zhèn)化能否成功，關(guān)鍵之一就看地方政府的行為能否改變。如果地方政府延續(xù)過去的做法，那就很可能把城鎮(zhèn)化當作以新的固定資產(chǎn)投資推動GDP增長，從而成為增加地方首長個人升遷機會的重要工具。但投資又需要大量的資金，過去的做法是賣地及貸款。這些做法延續(xù)下去，投資過度的問題會變得更加嚴重，地方負債也會繼續(xù)膨脹，最后，金融機構(gòu)的壓力也會不斷加大。因此，我們要面對的可能就不僅僅是地方債務風險，可能還有經(jīng)濟衰退和金融危機的風險。這可能是最近中央一直強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，盡量淡化固定資產(chǎn)投資的作用。但是如何以人為核心推動城鎮(zhèn)化，還需要改變地方政府的激勵與約束，從而改變其行為。

當前地方政府改革的核心應該是：一、去公司化；二、硬化預算約束。政府干預經(jīng)濟，行政長官做公司CEO的工作，都是特定改革階段的產(chǎn)物。我們現(xiàn)在走向市場經(jīng)濟，政府也應回歸其本來的角色，即作為公共政策和秩序的制定者和維護者，作為公共服務品的提供者。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，需要做兩個方面的工作，首先要消除官員選拔中GDP至上的做法，即便要考核地方的經(jīng)濟指標，也應該同時考慮就業(yè)、社保和污染等涉及民生的一些指標，評價一個官員做得好還是不好，要更多地讓當?shù)鼐用穸皇巧霞墎碓u價。

與此同時，政府要加快退出對許多經(jīng)濟活動的直接干預。30多年經(jīng)濟改革的主線是市場化，但市場化并不徹底，產(chǎn)品市場基本已經(jīng)放開，要素市場扭曲十分嚴重。下一步的改革就應該盡可能地完成向市場經(jīng)濟的過渡，特別要推動金融、能源甚至土地等生產(chǎn)要素的市場化進程。市場放開了，政府干預的空間也就縮小了。

地方政府改革的第二個核心是硬化預算約束。作為地方政府，總歸還有不少經(jīng)濟活動，比如建設基礎(chǔ)設施和提供社會保障等。但地方政府從事這些活動，都應該以一個獨立的資產(chǎn)負債表為基礎(chǔ)，簡單地說就是誰借錢、誰負責。有了獨立的資產(chǎn)負債表，地方官員也可以看米下鍋，投資者也可以根據(jù)籌資機構(gòu)的財務狀況決定融資條件。

有了一個相對嚴格的預算約束機制之后，就應該為地方政府開辟合理、可持續(xù)的融資渠道。目前，地方政府財務混亂的一個原因是在1994年的分稅制改革之后，地方政府的事權(quán)與財權(quán)嚴重不匹配，經(jīng)常出現(xiàn)中央出政策、地方埋單的情形。這一狀況不改變，城鎮(zhèn)化也很難推進。

未來可以從幾個方面為地方城鎮(zhèn)化籌資：一是增加直接由地方政府控制的財政收入，消除事權(quán)與財權(quán)不匹配的現(xiàn)象。具體的做法可以包括改變地方、中央稅收分成比例，減少地方政府的事權(quán)責任，而且開辟新的收入來源包括開征房產(chǎn)稅和資源稅等；二是規(guī)范中央政府的轉(zhuǎn)移支付。全國總歸有一些地區(qū)的建設需要中央支持；三是發(fā)展市政債市場，但這個市場必須以每個地區(qū)甚至每個項目獨立、清晰的資產(chǎn)負債表為基礎(chǔ)；四是以各種形式利用民間資本支持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，包括通過上市等方式為地方公共服務企業(yè)融資。

作者為北大國家發(fā)展研究院經(jīng)濟學教授