中國工業(yè)園落地非洲起伏

“基于主權(quán)國家在經(jīng)濟發(fā)展中為了保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定而采取的創(chuàng)匯政策，以及低勞動力均衡的現(xiàn)實，以勞動力密集型的出口加工業(yè)為起點的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該成為欠發(fā)達國家的首選”——這是亞洲經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，也是世界銀行在2012年給非洲提出的發(fā)展建議，因為那里是全球最后一塊成本洼地。

中國尤其是這種發(fā)展的樣本，對非洲有著相當?shù)奈ΑＶ袊苍谠噲D將其變成自己在非洲的外交軟實力：一方面，向非洲國家介紹自己在制定產(chǎn)業(yè)政策方面的經(jīng)驗，以吸引外商投資；另一方面，將傳統(tǒng)的援助行為，轉(zhuǎn)變成以投資為主體的商業(yè)行為。

與此同時，中國多個勞動密集型產(chǎn)業(yè)遇到反傾銷貿(mào)易壁壘，加之產(chǎn)能過剩造成國內(nèi)的惡性競爭，企業(yè)不得不出海尋找新的增長點。

這兩種訴求在非洲天然地走到一起。中國商務(wù)部在2006年宣布，將建立50個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，為參與招投標的投資企業(yè)，提供政策性貸款，期以在轉(zhuǎn)移剩余產(chǎn)能的同時，還能實現(xiàn)外匯儲備投資多元化。到今天，中國海外工業(yè)園廣泛分布在埃塞俄比亞、尼日利亞、埃及以及贊比亞等國，繼援建基礎(chǔ)設(shè)施和資源能源型投資后，成為中國對非洲投資的新模式，并有大量民營企業(yè)參與其中。

然而工業(yè)園的發(fā)展喜憂參半。由于招商效果不如預期，商務(wù)部目前僅批準了17座海外工業(yè)園，其中6座分布于非洲。在理論上有助于在制度落后國家減少投資者交易成本的工業(yè)園，還面臨著不少現(xiàn)實的困境。

從建廠到建工業(yè)園

雖然早前就有來自埃塞俄比亞（下稱埃塞）鋼管設(shè)備的出口訂單，但是直到2006年，聽了一位同行介紹后，民營企業(yè)蘇州永元集團（下稱永元）才準備去埃塞投資，看中的是那里經(jīng)濟基礎(chǔ)落后，供需嚴重不平衡，同時尚不會遇到國內(nèi)或印巴同行的激烈競爭。

“剛開始我們是想做老本行自來水管廠，”永元集團的副總經(jīng)理周春龍對《財經(jīng)》記者說，“但埃塞的工業(yè)部長建議我們開個水泥廠。”是時，供給不足將埃塞的水泥價格推高到每噸近2000元人民幣。政府基建在2012年對水泥的需求量達到1200萬噸，雖然現(xiàn)在埃塞本國供給量達到700萬至800萬噸，但永元投資時的本土產(chǎn)量只有100萬到200萬噸，由于缺少外匯進口量也極少。

永元找到了專業(yè)承建水泥廠的廣西西普在礦山邊建了家全工序的東方水泥廠，自己則開始著手處理企業(yè)化的經(jīng)營問題。

面對工業(yè)化剛剛開始起步、經(jīng)濟實踐與法律規(guī)則處于磨合階段、財務(wù)與物流基礎(chǔ)都比較落后的埃塞，永元沒少走彎路。更別說埃塞在企業(yè)注冊的法律和財稅制度上，與中國迥異：“兩個股東叫做私人公司，五個以上叫做股份公司?！边@一切都讓初來乍到的周春龍感到無所適從。

正在此時，作為化解中國貿(mào)易壁壘危機的策略之一，商務(wù)部出臺了境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)政策。時任商務(wù)部國際合作司副司長趙闖曾表示，“每一個確定下來的對外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)，國家將有2億-3億元人民幣的財政支持，中長期人民幣貸款最多可以達到20億元?！?/p>

在北京大學國家發(fā)展研究院盧峰教授看來，在產(chǎn)業(yè)制度尚不發(fā)達的國家，工業(yè)園有著特別的效用。

在非洲，政府的政策措施和管制方法與現(xiàn)代企業(yè)、尤其是外資的發(fā)展非常不匹配，稅制、資本管制等問題都不可能在整個國家一攬子轉(zhuǎn)變；基礎(chǔ)設(shè)施方面，例如埃塞的電力保障只能達到20%-30%左右，在短時間也無法達到完全供給?！肮I(yè)園的價值在于，在一個比較有限的空間點上，先行實現(xiàn)對外資友好的政策，相對完備的基礎(chǔ)設(shè)施供給，減少了外商直接投資的交易成本?！北R峰評價。

遇到困境的永元就想，干脆就搞一個工業(yè)園。更何況，埃塞實行外匯管制，在埃塞的美元賬戶如果一個月不動，便被自動轉(zhuǎn)換成當?shù)刎泿疟葼?。與其坐等手中的比爾不斷貶值，不如在當?shù)剡M行再投資。2007年，永元參加了商務(wù)部的招投標。

相比近年投資非洲的企業(yè)，永元是幸運的，它不但在新市場有先發(fā)優(yōu)勢，而且享受了政策利好。根據(jù)世界混農(nóng)林業(yè)中心研究員黃文斌（音）與威爾克斯（Andreas Wilkes）對國務(wù)院、商務(wù)部、發(fā)改委、外管局等主管中國對外投資的政策機構(gòu)政策的統(tǒng)計，2005年，對外投資相關(guān)的政策出臺數(shù)量達到峰值，全年共計27項。

除了要配合當時中國對非外交的戰(zhàn)略，相關(guān)主管單位在這一時期頻出大政策也與國內(nèi)當時嚴重產(chǎn)能過剩的背景密不可分。“我們有將近80%的出口都去往北美市場，那幾年美國雙反鬧得厲害。2007年是中國企業(yè)之間惡意價格競爭的頂峰，不出去是不行的?！敝艽糊?zhí)寡浴?/p>

資金支持緊跟政策而來：2006年11月中非論壇北京峰會召開后，2007年6月26日中非發(fā)展基金正式開業(yè)。首期10億美元資金由國家開發(fā)銀行出資，最終達到50億美元，是國內(nèi)第一只專注于對非投資的股權(quán)投資基金。

永元投資建設(shè)的東方水泥廠，就是這種融資模式下的嘗試，中非基金占東方水泥廠40%的股份。工業(yè)園則通過進出口銀行南京分行申請政策性貸款：一期投資中所使用的8000萬美元中，有3000多萬美元是貼息貸款?！爱敃r是4個點，比國內(nèi)商業(yè)銀行低多了?！敝艽糊堈f。

第一期工程2.33平方公里的工業(yè)園已實現(xiàn)五通一平，12萬平方米的廠房于2009年建成完工。不過5平方公里的整體工程何時完工時間未定。

除了現(xiàn)實利益，永元參建工業(yè)園這項政策工程也多少還有一些民營企業(yè)對政治的揣度在其中。它當時評估非洲聯(lián)盟的總部就在埃塞，兩國外交關(guān)系重要，也會得到中國政府更多的關(guān)注。果然，2012年1月，時任全國政協(xié)主席賈慶林訪問埃塞參觀非盟總部，以及2013年5月，國務(wù)院副總理汪洋對埃塞進行訪問，都專程前往東方工業(yè)園進行考察。

工業(yè)園艱難起步

工程基本落定后，永元主要的任務(wù)就是招商。對于后來埃塞的投資者來說，這是一個不錯的平臺，但實際的招商情況卻并不樂觀?！霸疚覀冇媱澱羞M來80家企業(yè)，但是現(xiàn)在只有12家企業(yè)?！敝艽糊堬@得有些無可奈何。

雖然其元聘請了曾任中國駐埃塞大使館經(jīng)商處一秘的人士幫助協(xié)調(diào)與當?shù)卣g的關(guān)系，但是園區(qū)的招商和管理還是需要專業(yè)人士?！案缜霸谔K州建工業(yè)園的新加坡開發(fā)商相比，我們還有很大的差距?！?周春龍認為，園區(qū)定位與產(chǎn)業(yè)布局、對國際投資者的了解程度，以及在園區(qū)管理與相關(guān)政策協(xié)調(diào)等多個領(lǐng)域都存在明顯不足。

根據(jù)商務(wù)部網(wǎng)站公布的資料，目前中國共有17個境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)，其中非洲（包括北非）共有6個園區(qū)。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)采取“政府為主導，企業(yè)為主體，市場化經(jīng)營為原則”的運行模式，是一種政府扶持下、以大企業(yè)為依托、中小企業(yè)尾隨抱團的企業(yè)投資形式。

中國在推動境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)政策之初，是將其作為中國對非外交中的一項援助政策而出臺的，據(jù)一些研究者觀察，中國對非外交最初更多從國際關(guān)系考慮，而非經(jīng)濟。亞洲產(chǎn)業(yè)模式的成功經(jīng)驗可在非洲推廣，以及中國因邊際成本遞增需要進行產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，是在政策推廣中逐漸清晰起來的。因此在政策出臺之初，政策導向性的工業(yè)園并沒有導向性的招商產(chǎn)業(yè)。

中國目前在非洲的投資仍以資源類、海外工程承包以及商貿(mào)辦事處為主，如其元這樣的企業(yè)更傾向于在礦區(qū)附近選址建廠。產(chǎn)業(yè)園更容易吸引的制造業(yè)，尤其是輕工業(yè)，在非洲的投資仍然在起步階段。

產(chǎn)業(yè)園的配套設(shè)施不完善也是阻礙招商的一個原因。例如東方工業(yè)園距離最近的吉布提港有800多公里，之間主要靠條件堪憂的公路運輸，運輸成本高企，中國援建的鐵路和高速公路預計在2016年左右才能完成。

此外工業(yè)園的通行概念是“小企業(yè)、大群落”，然而目前中國工業(yè)園的承建方多是以自身投資行業(yè)的需求而建設(shè)工業(yè)園，而非專業(yè)國際開發(fā)商。這就使得投資工業(yè)園的企業(yè)難以找到商戶，新進的業(yè)主則抱怨園區(qū)租金高昂，準備另起爐灶，試圖獲得開發(fā)商的收益。

更何況，埃塞在產(chǎn)業(yè)政策及配套政策出臺上，仍處在學習的過程。

出于自身對工業(yè)化發(fā)展的渴求，埃塞對外資出臺了一些優(yōu)惠政策，包括對所有的投資資本貨物，如廠房、機械設(shè)備等均完全免除進口關(guān)稅；對從事新的制造或農(nóng)業(yè)工業(yè)活動的投資者，實行免除年限為2年-7年的所得稅等等。

不過本土市場的銷售稅法規(guī)鮮有變動，這意味著對于在埃塞本土進行組裝再進行銷售的投資者來說，他們的產(chǎn)品依然與進口產(chǎn)品面臨相同的銷售稅。華堅國際鞋城（埃塞俄比亞）有限責任公司（下稱華堅埃塞）總經(jīng)理魏勇泉對《財經(jīng)》記者透露，這直接逼走了原先在這里投資建組裝廠的野馬汽車。在東方工業(yè)園建立時，埃塞也是第一次嘗試中國的工業(yè)園發(fā)展模式，因此相關(guān)專門針對工業(yè)園的立法也在逐步完善。

非洲聯(lián)盟總部落戶的埃塞尚且如此，更不要說盧旺達這些由本國主導工業(yè)園建設(shè)的內(nèi)陸國家，招商局面更為慘淡?？疾爝^盧旺達工業(yè)園的盧峰介紹，目前園區(qū)的業(yè)主寥寥無幾。

投資額達4.1億美元、位于贊比亞的工業(yè)園區(qū)也不容樂觀。已在贊比亞從事農(nóng)機銷售與裝備業(yè)務(wù)15年的德元機械設(shè)備有限公司執(zhí)行總監(jiān)韓敬對《財經(jīng)》記者表示，工業(yè)園并沒有提供額外的優(yōu)勢，這家已在當?shù)赜兴e累的公司也就沒有動力遷往工業(yè)園內(nèi)。

多位接近官方的人士對《財經(jīng)》記者透露：“由于招商效果不好，商務(wù)部在2006年至2007年集中審批了17個工業(yè)園之后，對于工業(yè)園持比較審慎的態(tài)度?！?/p>

溢出效應(yīng)初顯

盡管工業(yè)園當前招商狀況慘淡，但盧峰仍然肯定工業(yè)園在減少交易成本的作用，對中小型制造業(yè)企業(yè)的幫助尤其明顯。

縱觀中國對非洲投資不長的歷史，制造業(yè)的投資還屬稚嫩。但是國際分工的梯度轉(zhuǎn)移是大勢所趨，特別是考慮到中國國內(nèi)加工貿(mào)易的邊際成本提高與國內(nèi)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移的需要，制造業(yè)已繼資源能源投資和海外工程承包后，成為一個新趨勢。

根據(jù)商務(wù)部國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局2012年發(fā)布的《2011年中國對外投資統(tǒng)計公報》，2003年-2012年間，中國對非洲投資存量從不到5億美元增長到191億美元，年均增速50%；而流量則是從2003年-2006年的年均3億美元增長到2007年-2012年年均27億美元。

在世界銀行2012年所發(fā)布的非洲輕工業(yè)報告中，時任世界銀行首席經(jīng)濟學家林毅夫教授明確提出非洲應(yīng)當發(fā)展輕工業(yè)，學習亞洲的發(fā)展經(jīng)驗。特別是針對有豐富牲畜資源的埃塞，林毅夫認為應(yīng)當取消皮革業(yè)的限制，吸引對埃塞皮革供應(yīng)鏈的投資。人口規(guī)模與埃塞類似的越南在采取類似措施后，為皮革加工業(yè)創(chuàng)造了60萬個勞動崗位。

已故時任埃塞總理梅萊斯（Meles Zenawi）在2011年8月曾前往深圳參加世界大學生夏季運動會開幕式，他此行更為重要的目的，是想把中國勞動力密集型的制造業(yè)帶回去，利用生產(chǎn)要素的低價優(yōu)勢，發(fā)展輕工業(yè)，解決國內(nèi)高達47%的失業(yè)率問題。

在林毅夫的建議下，梅萊斯前往東莞考察為發(fā)達經(jīng)濟體代工生產(chǎn)鞋類商品的華堅集團，并邀請該集團赴埃塞進行商務(wù)考察。不到一個月，華堅董事長張華榮就率隊前往考察基本的投資、稅務(wù)、關(guān)務(wù)以及物流政策。

在世界銀行的建議下，埃塞優(yōu)先發(fā)展出口加工業(yè)。對于100%出口的產(chǎn)業(yè)，政府提供五年免除企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，對于在五年內(nèi)進行擴大投資的企業(yè)，則可以再享受額外兩年的優(yōu)惠。同時，受惠于克林頓政府2000年5月所簽發(fā)的《非洲增長與機遇法案》（AGOA），埃塞出口美國的鞋類商品可以享受零關(guān)稅待遇，這樣“埃塞制造”就不會遇到“中國制造”的貿(mào)易壁壘問題。這對華堅來說是巨大的利好。

華堅的考察團在當年9月底回國后即刻決定投資可行，從決定作出到2012年1月5日正式投產(chǎn)，僅用了不到半年的時間。

據(jù)張華榮介紹，如此緊迫主要是為了趕在中國在埃塞援建的非盟總部落成典禮前完成，因為屆時出席典禮的中國國家領(lǐng)導人會參觀中國在埃塞的制造業(yè)企業(yè)。一年后，張華榮當選第十二屆全國政協(xié)委員。

埃塞政府雖然將發(fā)展輕工業(yè)作為發(fā)展之本，但在勞動力素質(zhì)的培養(yǎng)上顯然還沒有做好準備。埃塞的工人平均工資雖只需每個月300元至400元人民幣，但是勞動力素質(zhì)也遠低于東莞的熟練工。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，一個中國工人平均一天可以生產(chǎn)4.5把椅子，一個越南工人可以達到1.9把，一個埃塞工人只能是0.3把。

不僅如此，“與中國上世紀80年代三資企業(yè)發(fā)展初期相比，非洲很多地方還沒有產(chǎn)業(yè)工人的概念，也沒有儲蓄的概念，他們往往工作幾天就不來了。”中國海外發(fā)展研究中心主任包勝勇副教授對《財經(jīng)》記者說：“非洲原來的文化和現(xiàn)代工業(yè)文明的文化很難接軌，這需要一個漫長的過程?！?/p>

無奈之下，華堅只得挑選具有一定教育程度的90名員工，送到東莞的工廠里，觀看鞋子是如何做出來的，跟著中國工人在流水線上學習制作和管理。華堅埃塞總經(jīng)理魏勇泉說：“總之，就是要讓他們感受制鞋工業(yè)的文化熏陶，他們回去就可以進一步培訓其他人，并且擔任基層領(lǐng)導?！?/p>

盡管世界銀行向非洲國家建議，除了要給產(chǎn)業(yè)園提供一站式的政府服務(wù)，還需要建立培訓機構(gòu)以提高勞動力水平，但就目前調(diào)查看來，培訓的工作依然落在投資企業(yè)肩上。

目前，華堅在埃塞的制鞋廠招工近3000人，2012年出口額占埃塞皮革出口57%，并準備在未來三年至五年發(fā)展包括制鞋、制衣、箱包在內(nèi)的輕工業(yè)園。魏勇泉預計，集群規(guī)模將解決10萬人的就業(yè)。

“與早前對于資源能源型產(chǎn)業(yè)投資不同，現(xiàn)在中國在非洲輕工業(yè)、加工貿(mào)易的投資，正在釋放溢出效應(yīng)，為當?shù)貏?chuàng)造外匯和就業(yè)，并把當?shù)氐膭趧恿饫?，刺激本土企業(yè)家精神的發(fā)展?！北R峰教授對《財經(jīng)》記者說。

新近上任的埃塞俄比亞總理海爾馬里亞姆（Hailemariam Boshe）也看到這種模式的生命力。他在2013年6月訪華時提出，希望中國的紡織企業(yè)能夠去埃塞投資。在這個背景下，江蘇吳江的四家紡織企業(yè)共同組建奧林特紡織公司，入駐東方工業(yè)園，用化纖材料生產(chǎn)頭巾，專門銷往阿拉伯市場；林毅夫剛剛在2013年10月中旬帶了一支由十幾位輕工業(yè)企業(yè)家組成的考察團遠赴盧旺達。

中國模式的非洲困境

退伍軍人出身的張華榮實在理解不了，工會為什么要跟企業(yè)對著干。在他的中國工廠里，工人們需要接受體能訓練。

2013年4月，華堅埃塞工廠的幾名工人準備建立工會，遭到資方反對后就組織了罷工。華堅采取的方法是向埃塞政府尋求幫助，張華榮提出如果罷工問題得不到解決，華堅便從埃塞撤資。政府提出罷工組織尚未在政府相關(guān)機構(gòu)注冊為工會組織，因此其活動不受法律保護。華堅順理成章將策劃罷工的工人開除，罷工在進行兩天后平息。

這也難怪張華榮。早在他創(chuàng)業(yè)之前，“罷工自由”就在1982年從中國的憲法中刪除；埃塞《勞工法》則明確規(guī)定，達到或超過20個工人，則可成立工會組織；在提前通知對方罷工原因的情況下，工人可以進行罷工。

“改革開放之后，我們強化一個概念，就是整個中國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，政府大力進行招商引資。這種制度環(huán)境在任何一個國家都不可能被創(chuàng)造出來。”包勝勇對《財經(jīng)》記者說。

至今華堅埃塞仍沒有允許工會的存在。中國制造業(yè)依靠低勞動力成本的模式不僅在高度發(fā)達的歐美國家水土不服，即使在非洲也逐漸遭遇困境。張華榮始終認為，雖然埃塞有西方的法律制度，但是法律跟經(jīng)濟發(fā)展并不匹配。他堅信應(yīng)該先有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“產(chǎn)業(yè)不斷成熟就可安置勞動者，這才是保護勞動就業(yè)者之道?！?/p>

工會并不是張榮華惟一無法理解的事情。例如在海關(guān)稅務(wù)問題上，華堅常常因為進口設(shè)備在埃塞海關(guān)目錄中找不到合適的項目可填，而被征收高關(guān)稅。類似的事件時有發(fā)生，非洲的新興工業(yè)化國家有著發(fā)展經(jīng)濟的迫切需求，但仍保留著前宗主國留下來的法律體系，在經(jīng)濟發(fā)展中遇到新事物時常常無所適從。

“不要用法律卡政策，不要用政策卡發(fā)展。先發(fā)展，再規(guī)范，中國就是這么走過來的?！睆埲A榮的觀點似乎印證了中國民營企業(yè)家的發(fā)展歷程，他的董事長辦公室有18名員工，保障他在第一時間處理集團的所有事件。

這樣的思維模式讓企業(yè)重視與當?shù)卣３置芮械年P(guān)系，在發(fā)展遇到法制的時候，讓政府出面解決問題。這在工業(yè)園區(qū)立法剛剛起步的國家尚能運轉(zhuǎn)，但在接觸工業(yè)文明較早、公民社會發(fā)展相對發(fā)達的南非和贊比亞等國家，便會遇到激烈的反抗。

企業(yè)重視與政府關(guān)系的思路，與中國政府重視與執(zhí)政政府關(guān)系的模式如出一轍。期盼經(jīng)濟發(fā)展的非洲國家采取“向東看戰(zhàn)略”，試圖享受中國產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，并學習中國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。這讓中國發(fā)展模式成為對非洲外交上可期利用的軟實力，也可以更好地參與非洲工業(yè)化。

這種模式卻也成為一個挑戰(zhàn)。中國在對非外交上一向秉承不干涉他國內(nèi)政原則，西方國家由此經(jīng)常指責中國僅僅注重商業(yè)利益，而對投資所在國的人權(quán)、政府治理失敗等問題視而不見。

不過正如中國政府前非洲特使劉貴今所指出的，此前中非關(guān)系主要是以援助為主的單一官方合作，到現(xiàn)在發(fā)展成民間逐漸唱主角，貿(mào)易和投資唱主角?！敦斀?jīng)》的此次調(diào)查也顯示出，中國對非洲投資并非是完全的“政治掛帥”，而是與企業(yè)開拓新市場、向成本洼地進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相輔相成的政府、民間相互配合模式。