法治中國(guó)路線圖

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好的國(guó)家都以法治為基礎(chǔ)。因?yàn)橥顿Y者、貿(mào)易者、勞動(dòng)者、消費(fèi)者——無論個(gè)人還是團(tuán)體以及企業(yè)，無論各自的利益訴求有多么巨大的差異——只有明確地知道行為準(zhǔn)則以及違反規(guī)則的后果，才能作出合理的規(guī)劃和決定。

在這里更重要的是，規(guī)則要平等適用于任何人，政府不得偏袒某一方，也沒有超越于規(guī)則之上的特權(quán)。否則不同群體之間的關(guān)系就難以協(xié)調(diào)，通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生效率的機(jī)制也就難以啟動(dòng)。正是同時(shí)約束所有行為主體的法治秩序，可以使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者不必?fù)?dān)心其他人任意侵犯自己的合法權(quán)益，無需就生產(chǎn)和營(yíng)銷中碰到的各種問題和糾紛解決逐一與政府官員進(jìn)行談判，因而可以全神貫注于各自的事業(yè)和績(jī)效。

由此可見，不僅限制公民侵權(quán)行為，而且還限制政府濫用權(quán)力行為的那種現(xiàn)代法治原則，才是財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約履行的可靠保障，才構(gòu)成自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提條件，從而有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國(guó)在確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后推行法治，乃改革開放時(shí)代制度變遷的必然邏輯。

不言而喻，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)促進(jìn)功能分化和利益集團(tuán)分化，導(dǎo)致社會(huì)的結(jié)構(gòu)和思想狀況具有越來越顯著的多元性。實(shí)際上，當(dāng)“強(qiáng)勢(shì)群體”與“弱勢(shì)群體”這樣的區(qū)別第一次出現(xiàn)在2001年3月九屆全國(guó)人大五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》以及大眾傳媒中時(shí)，抽象的“人民”概念就開始裂變，既有的整體主義國(guó)家理論和一元化制度設(shè)計(jì)就開始被重新審視，不同群體的利益如何表達(dá)、如何協(xié)調(diào)之類的問題就開始被提上議事日程。

特別是在不同利益訴求發(fā)生沖突之際，政府究竟代表誰、在使用規(guī)則時(shí)能否保持不偏不倚的質(zhì)疑層出不窮，形成日益強(qiáng)大的輿論壓力。這意味著在社會(huì)多元的格局中，國(guó)家權(quán)力的中立化、客觀化、媒介化以及治理方式的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。也就是說，強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體相對(duì)峙的格局以及解決利益和價(jià)值沖突的現(xiàn)實(shí)任務(wù)決定了政治體制改革已經(jīng)無從回避。一般而言，政治改革的目標(biāo)是兼顧自由與平等的民主制，但改革的最佳切入點(diǎn)卻是注重程序公正的法治。在這個(gè)意義上，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)多元化對(duì)依照規(guī)則管理公共事務(wù)的內(nèi)在需求，為法治國(guó)家的建構(gòu)提供了基本動(dòng)力。

通過法治國(guó)家的建構(gòu)來改造現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系，大致可以分為以下兩個(gè)最主要的步驟。

第一步，在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)，把平等、自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代文明的普遍性價(jià)值與高度集中的權(quán)力結(jié)合起來，通過加強(qiáng)法律規(guī)則的執(zhí)行力和確立司法獨(dú)立原則，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理化、效率化、正當(dāng)化。在這里，現(xiàn)代文明的普遍性價(jià)值構(gòu)成了權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而在啟蒙體制乃至所謂“發(fā)展型獨(dú)裁”體制下已經(jīng)形成的高度集中的權(quán)力，則能夠突破既有利益格局的限制，在大轉(zhuǎn)型的過程中確保社會(huì)的整合性。

當(dāng)然，普遍性的現(xiàn)代價(jià)值與高度集中的國(guó)家權(quán)力之間，會(huì)存在這樣或那樣的緊張和沖突。所以，在這個(gè)階段的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)該以“矛盾的制度化”和程序公正為基礎(chǔ)，并通過司法獨(dú)立原則及其他各種方式和手段來協(xié)調(diào)矛盾，保持不同構(gòu)成部分之間的銜接和平衡。如果權(quán)力過于集中甚至絕對(duì)化，就會(huì)踐踏現(xiàn)代文明的普遍性價(jià)值。如果權(quán)力過于分散甚至弱勢(shì)化，就會(huì)導(dǎo)致整合機(jī)制失靈，現(xiàn)代的價(jià)值體系也就失去了現(xiàn)實(shí)的制度載體。

此時(shí)，必須充分注意中國(guó)的問題狀況跟西方相比，的確有太多的不同。因此，法治原理在西方語境下的表述與中國(guó)語境下的表述之間也往往大異其趣。在西方，規(guī)范體系具有等級(jí)性、統(tǒng)一性、邏輯演繹性。通過法律的解釋共同體，不同層次的規(guī)范得到了有效整合，關(guān)于法律秩序及其正當(dāng)性的一套話語體系是整個(gè)社會(huì)共有的。但在中國(guó)，各種不同類型的規(guī)范犬牙交錯(cuò)，形成如同馬賽克的拼圖結(jié)構(gòu)，而沒有形成一個(gè)法律解釋共同體。概括地說，西方法律是一元化的，但中國(guó)法律卻是多元化的。

前面講到中國(guó)權(quán)力的高度集中性乃至一元性。我們談反腐敗、談?wù)误w制改革，題中應(yīng)有之義就是要分權(quán)制衡，就要改變這個(gè)一元化、絕對(duì)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但是，在法律多元化的狀況下，貿(mào)然推動(dòng)權(quán)力多元化，社會(huì)的整合機(jī)制就有可能分崩離析。所以，法律多元化和權(quán)力多元化不能齊頭并進(jìn)。既要分權(quán)制衡，又要保持社會(huì)的整合性，那就必須首先讓法律一元化，通過法律的解釋共同體來防止分權(quán)制衡帶來分崩離析。

實(shí)際上，現(xiàn)代法治國(guó)家的原理歸根結(jié)底就是一句話，以一元化的法律體系來支撐多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得分權(quán)制衡的制度設(shè)計(jì)通過統(tǒng)一的法律規(guī)則而運(yùn)轉(zhuǎn)自如、協(xié)調(diào)相洽。現(xiàn)在的問題是，中國(guó)能不能做到這一點(diǎn)？這個(gè)道理不想清楚，草率地推動(dòng)政治改革的確是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。

既然絕對(duì)的權(quán)力造成絕對(duì)的腐敗這一現(xiàn)實(shí)問題讓我們不得不走限權(quán)、分權(quán)制衡之路，那就必須首先讓法律一元化，用統(tǒng)一的規(guī)則去限制權(quán)力同時(shí)也協(xié)調(diào)權(quán)力，形成新的整合機(jī)制。根據(jù)以上的分析，可以說，今后政治改革的基本方向就是：從“法律多元、權(quán)力一元”到“法律一元、權(quán)力多元”。這個(gè)公式略有些簡(jiǎn)單化，但卻有利于澄清視聽，撥亂反正。

第二步，在法律的解釋共同體已經(jīng)形成和鞏固的基礎(chǔ)上，回過頭來改造高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把普遍性價(jià)值與互相制衡的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行合乎憲政理念的重新組合，建構(gòu)一個(gè)立憲主義的民主國(guó)家。

更準(zhǔn)確地說，要精心選擇不同的憲法設(shè)計(jì)，以便進(jìn)一步改善法治國(guó)家。不言而喻，憲法設(shè)計(jì)是可以決定政治狀態(tài)的。憲政不外乎在政治中形成一套落實(shí)憲法設(shè)計(jì)、推行法治民主、實(shí)現(xiàn)公平正義的機(jī)制。這里的關(guān)鍵是權(quán)力分立，讓立法這樣一種最典型的公共事務(wù)的決定充分反映民意，而非把民意直接編織到執(zhí)法乃至司法活動(dòng)之中。

從上述觀點(diǎn)來看，政治體制改革的一個(gè)非常重要的舉措，就是加強(qiáng)人民代表大會(huì)的功能，特別是預(yù)算審議功能，以及根據(jù)審計(jì)報(bào)告對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)的功能。隨之再修改選舉制度，真正落實(shí)民主政治原則。與此同時(shí)，還要導(dǎo)入對(duì)違憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查制度，以加強(qiáng)法院系統(tǒng)的權(quán)威和功能，真正落實(shí)司法獨(dú)立原則。這種司法性的違憲審查制，可以防止可變的力量對(duì)比關(guān)系不斷干擾立法造成制度解構(gòu)，從而維護(hù)國(guó)家秩序的穩(wěn)定性和連貫性。換言之，司法機(jī)關(guān)的審查、推理以及判斷，在制約立法權(quán)、行政權(quán)的同時(shí)，也發(fā)揮著整合和正當(dāng)化的功能。

在上述意義上，民主選舉以及不同層面、不同方式的分權(quán)制衡，會(huì)造就一種新型權(quán)力結(jié)構(gòu)；而充分反映民意的法律秩序，特別是值得信賴和期待的公正司法則會(huì)構(gòu)成一種新型權(quán)威體系。

為了落實(shí)通過法治重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系的上述設(shè)想，在國(guó)家和社會(huì)之中必須形成相應(yīng)的操作機(jī)制，必須造就一批制度運(yùn)營(yíng)的擔(dān)綱者。我認(rèn)為，在當(dāng)今中國(guó)以下四種治理技術(shù)或手段以及相應(yīng)的行為主體可以發(fā)揮重要的功能。

（1）地方改革紅利的競(jìng)爭(zhēng)。前些年在浙江、上海、江蘇、廣東、湖南都出臺(tái)了法治秩序建構(gòu)的舉措，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得總結(jié)。最近國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)，允許大規(guī)模地制度創(chuàng)新，這也為地方在法治方面進(jìn)行嘗試提供了新的機(jī)遇。因此，圍繞法治促進(jìn)地方政府開展競(jìng)爭(zhēng)并非空想。

如果在地方層面實(shí)踐所謂“預(yù)算議會(huì)”的設(shè)想，借助“大審計(jì)”、信息公開、財(cái)政再分配的壓力，就有可能推動(dòng)一個(gè)自下而上的財(cái)稅民主化改革進(jìn)程。

與此同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大代表在立法、在問責(zé)、在監(jiān)督等方面的功能，讓地方人大代表首先活躍起來。地方人大代表作用越大，政治改革軟著陸的條件也就越成熟。在基層開始推動(dòng)上述改革，現(xiàn)有體制上是沒有任何障礙的，具有充分的現(xiàn)實(shí)可行性。

在上世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)改革的紅利是對(duì)地方釋放政策優(yōu)惠。在本世紀(jì)第一個(gè)十年，政治改革的紅利可以是向地方釋放征稅自主權(quán)、發(fā)債自主權(quán)以及擴(kuò)大財(cái)政方面的自治空間。圍繞法治的條件成熟度而漸進(jìn)地推動(dòng)地方自治的改革，有利于妥善處理改革與整合之間的復(fù)雜關(guān)系。允許法治水準(zhǔn)較高的地方有較大的自主權(quán)，這既是分權(quán)化改革，同時(shí)也是制度上的整合。把法治作為政治體制改革出發(fā)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)就在這里。

（2）個(gè)人依法維權(quán)的訴訟。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，主權(quán)在民，但人民怎么主張其權(quán)利，公民個(gè)人怎樣享有當(dāng)家做主的權(quán)利，都不是很清楚。一般而言，個(gè)人能夠切實(shí)主張的只是訴權(quán)。因此，合理的訴權(quán)體系就是現(xiàn)代法治秩序的核心。

對(duì)于大多數(shù)普通公民而言，法律是抽象難懂的，也是遙遠(yuǎn)的，他往往通過看得見、摸得著的具體案件的審判來感受法律。對(duì)法律體系或者法律秩序的評(píng)價(jià)，也往往基于個(gè)案感受。審理是不是公平，判決是不是符合他對(duì)正義的理解、他的公正感，這樣的感性認(rèn)識(shí)決定了他對(duì)法律制度的理性認(rèn)識(shí)。

把維權(quán)訴訟理解為公民的義務(wù)，這是公序良俗的視角，的確意味深長(zhǎng)。訴訟不僅僅是為了維護(hù)自己的個(gè)人權(quán)利，還是為了維護(hù)法律秩序，維護(hù)社會(huì)正義，所以碰到侵權(quán)行為就一定要不平而鳴，就一定要訴諸法庭，否則就沒有盡到一個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)。這樣的思路，與“鄉(xiāng)愿，德之賊也”的論述其實(shí)也是相通的。這說明個(gè)人訴訟本身就是有公益性的，更何況公益訴訟。這也說明個(gè)人應(yīng)該而且有可能在法律實(shí)施中發(fā)揮積極的作用。沒有訴訟，法治就根本運(yùn)作不起來。

雖然健訟并非我們要鼓勵(lì)的，但在既得利益集團(tuán)太強(qiáng)大、階層幾乎固化的現(xiàn)在，壓抑維權(quán)訴訟就會(huì)使弱勢(shì)群體求告無門，絕非明智之舉。相反，要為老百姓的維權(quán)訴訟提供適當(dāng)?shù)恼T因，提供方便的條件。例如要使現(xiàn)有制度中規(guī)定的依法維權(quán)的各種要素都能配置得更加合理，包括提供充分的法律信息，降低訴訟的社會(huì)成本，明確法律行為可預(yù)期的利益和損失究竟在什么地方，等等。所以，我們?cè)诳疾煲粋€(gè)社會(huì)的法治程度時(shí)，要看制度設(shè)計(jì)是不是方便公民訴訟，有沒有足夠的律師為公民維權(quán)提供專業(yè)服務(wù)。

（3）律師的技術(shù)死磕派。在這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，幫助老百姓訴訟的、精通法律專業(yè)知識(shí)和技能的律師很重要。律師的規(guī)模越大，就越有可能專業(yè)分化和分工，維權(quán)的服務(wù)就越有保障。律師的社會(huì)地位越高、作用越大，就越有可能把維權(quán)的事情做好，也就越有可能把法律落到實(shí)處。因此可以說，愛在法律技術(shù)上不斷挑毛病的律師死磕派構(gòu)成落實(shí)法治的另一種重要操作杠桿。

所謂“死磕”就是較真，律師必須較真才有可能把客戶的合法權(quán)益保住，才有可能切實(shí)推動(dòng)法律實(shí)施，才有可能避免冤假錯(cuò)案、提高辦案質(zhì)量。但是，在2012年我們看到的情況似乎有些相反，律師受到打壓、與公檢法司等機(jī)關(guān)之間的關(guān)系變得更緊張了，甚至可以說司法界已經(jīng)分成了朝野二元的格局。結(jié)果是律師抱團(tuán)取暖、集體斗爭(zhēng)，從李莊案到平度案，可以清晰地看出律師自我認(rèn)同在野化、對(duì)抗化的趨勢(shì)。這也意味著我國(guó)司法格局正在發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

（4）新媒體的輿論監(jiān)督。新媒體時(shí)代導(dǎo)致我們的傳播環(huán)境發(fā)生了非常大的變化。傳統(tǒng)的公眾傳媒是一個(gè)專業(yè)化的等級(jí)結(jié)構(gòu)，而新媒體是大眾參與的平面結(jié)構(gòu)。每個(gè)人都可以自由地發(fā)布信息和接受信息，話語權(quán)下放了，自我中心主義的傾向變強(qiáng)了，這樣的平面互動(dòng)會(huì)造成社會(huì)的漣漪效應(yīng)。在這樣的背景下，對(duì)司法的輿論監(jiān)督無處不在，帶來了一系列的變化。

在司法與公共輿論之間關(guān)系演變的過程中，首先可以看到一個(gè)很好的動(dòng)機(jī)。由于我國(guó)司法制度還不完備，社會(huì)信譽(yù)度還不高，有關(guān)當(dāng)局試圖通過對(duì)審判的輿論監(jiān)督來確保司法公正。隨著公民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)訴訟案件的社會(huì)關(guān)注也在不斷增強(qiáng)，而新媒體為公民觀察、參與以及監(jiān)督審判提供了非常便捷的手段。結(jié)果是圍繞審判的網(wǎng)絡(luò)輿論越來越活潑化，儼然形成了一個(gè)虛擬法庭、影子法庭。這樣的司法輿論帶來兩方面的結(jié)果：一方面是辦案法官以及整個(gè)司法系統(tǒng)被置于聚光燈下，接受公眾的審視和品頭論足，法律問題成為社會(huì)熱點(diǎn)，審判權(quán)似乎從邊緣轉(zhuǎn)移到中心。另一方面，法院的一舉一動(dòng)都在輿論的監(jiān)督之下，輿論左右審判結(jié)果的事態(tài)時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了輿論審判的現(xiàn)象，這是需要預(yù)防和矯正的。

綜上所述，不難理解中國(guó)今后的政治體制改革為什么必然以法治作為突破口，因?yàn)榉ㄖ问鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求，也是多元社會(huì)治理的基本方式，最容易達(dá)成共識(shí)，事實(shí)上也已經(jīng)成為舉國(guó)上下的一個(gè)核心共識(shí)。但是，最近司法界發(fā)生了不少很嚴(yán)重的問題又讓我們深深感到法治之路是艱難曲折的，司法改革已經(jīng)迫在眉睫，否則就無法避免一場(chǎng)突如其來的司法危機(jī)。

所以，我認(rèn)為中國(guó)政治體制改革要從法治起步，司法改革則是建構(gòu)法治秩序的一個(gè)極其關(guān)鍵的切入點(diǎn)。無論多么大膽的司法改革都是在現(xiàn)行法律體系的框架內(nèi)進(jìn)行的，所以只要根據(jù)統(tǒng)治理性做出決斷，就可以自上而下施行。當(dāng)然，為了確保司法改革順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有必要特別留意程序公正和工具理性的問題，要特別發(fā)揮法律技術(shù)的作用。

為此，我們可以提出政治問題法律化、法律問題程序化、程序問題技術(shù)化的操作思路，并在有效解決技術(shù)、程序、法律層面問題的基礎(chǔ)上，更加游刃有余地處理政治以及價(jià)值體系層面的問題。 當(dāng)司法改革與既存的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突時(shí)，需要借助民意的支持。因而還有必要自下而上推動(dòng)財(cái)稅民主化，于是預(yù)算議會(huì)就構(gòu)成建構(gòu)法治秩序的另一個(gè)極其關(guān)鍵的切入點(diǎn)。這兩者相向而行、相輔而成，可以加快中國(guó)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

正因?yàn)楝F(xiàn)代法治國(guó)家的本質(zhì)是讓權(quán)力和權(quán)利同時(shí)受到適當(dāng)制約，特別是防止政府濫用權(quán)力，強(qiáng)調(diào)理性、自由以及公正，所以法治可以被視為適應(yīng)社會(huì)多元化態(tài)勢(shì)的一種新型的權(quán)威體系。

作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)