權(quán)利“泡沫化”的化解之道

在現(xiàn)代生活中，民眾最經(jīng)常打交道的可能不是作為政治代表的人大代表，也不是作為最后一道防線的法官，而是擔(dān)負(fù)日常治安管理與秩序維護(hù)的警察。

警察行政是行政法的經(jīng)典形態(tài)，后期興起的服務(wù)行政增添了服務(wù)倫理的道德內(nèi)涵，但警察依然是最主要的服務(wù)主體。因此，無(wú)論行政法制如何變遷，警民關(guān)系都直接決定了政府公共服務(wù)的品質(zhì)與形象，是服務(wù)型政府的試金石。

同時(shí)，由于警察通常是非民選產(chǎn)生，一般的民主責(zé)任制無(wú)法直接觸及，故其監(jiān)督制約高度依賴(lài)于內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)與外部司法審查。今年11月5日，公安部針對(duì)警民關(guān)系中“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”現(xiàn)象提出專(zhuān)項(xiàng)治理要求，即屬于內(nèi)部問(wèn)責(zé)程序的優(yōu)化，旨在提升警民關(guān)系中的公共服務(wù)水準(zhǔn)。

這一舉措有現(xiàn)實(shí)背景，上述“四難”是許多人共同的經(jīng)歷。這種公共服務(wù)低劣化直接違背了“為人民服務(wù)”的政治倫理和建設(shè)服務(wù)型政府的法治要求。早在2007年，中國(guó)政法大學(xué)副教授翟繼光博士發(fā)表長(zhǎng)篇博文，將其辦理準(zhǔn)生證與北京戶口過(guò)程中的各種“刁難”曝光。

實(shí)際上，伴隨官僚制建構(gòu)，盡管在行政法架構(gòu)上日益接近現(xiàn)代法治要求，但由于代議民主和司法審查的相對(duì)松弱，導(dǎo)致行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大，行政程序中的官民關(guān)系表現(xiàn)緊張，老百姓無(wú)法確定而有尊嚴(yán)地兌現(xiàn)法律上的權(quán)益承諾，獲得公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。

早在上世紀(jì)80年代末，行政公共服務(wù)的“臟亂差”現(xiàn)象曾引起執(zhí)政者重視，并作為反腐敗和政府公開(kāi)性的重點(diǎn)工作來(lái)抓。其實(shí)，這些歷史問(wèn)題和曝光現(xiàn)象背后，是某些“特權(quán)程序”與“潛規(guī)則”的存在。

比如戶口，有些人辦理難如登天，刁難之術(shù)盡現(xiàn)，有的人則悠然而成為“房叔”“房姐”，一人坐擁多套戶口和身份證件。其間形成了一種合法權(quán)利泡沫化與特權(quán)合法化并存的現(xiàn)象，公權(quán)力成為特定利益群體的服務(wù)者，公眾則成為這些權(quán)利泡沫與不正當(dāng)特權(quán)的雙重受害者。

對(duì)特權(quán)的追逐與公共服務(wù)的“臟亂差”之間也可能存在某種關(guān)聯(lián)——正是因?yàn)槌Ｒ?guī)程序出現(xiàn)了泡沫化，某些擁有“社會(huì)資本”的人才會(huì)謀取特權(quán)程序，獲得本應(yīng)由常規(guī)程序提供的便利，甚至追求超額不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

在這一過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力異化和尋租難于避免，甚至形成一種地方性的行政習(xí)慣與文化，阻礙服務(wù)行政的合法推展。

在這里，出現(xiàn)了法律權(quán)利與特權(quán)之間的邏輯與利益博弈：尋找法律公意的立法者和普通公民，以及享受特權(quán)利益的特權(quán)者和公務(wù)人員，二者之間的復(fù)雜拉鋸正出現(xiàn)于制度轉(zhuǎn)型期的政府體系之中。由此，行政程序本身喪失了公共服務(wù)的內(nèi)在倫理與法治基礎(chǔ)，異化為一種管理者的“商品”。

行政程序的商品化侵蝕了包括警民關(guān)系在內(nèi)的官民關(guān)系，進(jìn)一步削弱了公民對(duì)法律公共性與執(zhí)政合法性的信仰與依賴(lài)，堵塞了公民對(duì)現(xiàn)代法治體系的日?；\(yùn)用與吸納，迫使其退到三種非法治的路徑之上：一是窮盡一切可能依附于特權(quán)者，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)特權(quán)文化與特權(quán)衍生利益；二是踏上漫漫上訪之路，越級(jí)訴求上級(jí)政治權(quán)威來(lái)解決具體而微的生活事件，鞏固政治積極干預(yù)法律過(guò)程的正當(dāng)性；上述兩條一旦無(wú)效，就易引發(fā)群體性事件，使孤立事件成為地方社會(huì)沖突的凝結(jié)核與導(dǎo)火索，耗竭有限的維穩(wěn)物質(zhì)基礎(chǔ)。

11月12日閉幕的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)針對(duì)性地提出了要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對(duì)包括行政程序在內(nèi)的法治國(guó)家建設(shè)的新的總體要求。從原理上講，一個(gè)現(xiàn)代的國(guó)家治理體系，總體上要回應(yīng)以下三個(gè)規(guī)范性要求。

首先是公開(kāi)原則，即治理的決策與執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)，以提升決策形成的民意基礎(chǔ)與公共性品質(zhì)，使執(zhí)行過(guò)程在陽(yáng)光下運(yùn)行。如果沒(méi)有充分的信息公開(kāi)，國(guó)家權(quán)力從決策到執(zhí)行都會(huì)處于特權(quán)的壟斷之中，權(quán)力公共性將受質(zhì)疑，官民關(guān)系無(wú)法獲得經(jīng)常性的程序共識(shí)、潤(rùn)滑與優(yōu)化。權(quán)力公開(kāi)性原則構(gòu)成了現(xiàn)代治理的前提。

其次是參與原則，即公民對(duì)于政府決策與執(zhí)行過(guò)程具有法律保障的參與權(quán)利。政府應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)與個(gè)案保障回應(yīng)這一權(quán)利，使之成為官民互動(dòng)對(duì)話的法治教育與民主協(xié)商過(guò)程，成為合作生產(chǎn)法治公共性的優(yōu)良機(jī)制，同時(shí)作為代表制民主的有益補(bǔ)充，用來(lái)增強(qiáng)公民的民主成就感和理性行動(dòng)能力。有好公民才有好政府，優(yōu)良的治理體系應(yīng)提供公民參政和成熟的便利程序。

再次是問(wèn)責(zé)原則?，F(xiàn)代治理都遵循權(quán)力與責(zé)任相一致原則，任何公權(quán)力的行使都代表國(guó)家，可能直接決定個(gè)體公民的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此需要負(fù)擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。沒(méi)有具體有效之問(wèn)責(zé)機(jī)制，就如同給了執(zhí)法人員以利器卻不讓其承擔(dān)后果責(zé)任一樣，容易導(dǎo)致侵權(quán)有余，保護(hù)不足。

這樣，“公開(kāi)—參與—問(wèn)責(zé)”就成為優(yōu)良治理體系的核心要素，彼此關(guān)聯(lián)，相互強(qiáng)化。實(shí)際上，此種模式是在中國(guó)行政法治進(jìn)程中日益成為共識(shí)并初步顯示治理成效的，比如由國(guó)務(wù)院主推的法治政府規(guī)劃就大致包含了這些規(guī)范性要素，地方性的“法治湖南”建設(shè)之最大特色就在于通過(guò)行政程序吸納上述規(guī)范要素而改進(jìn)政府治理模式。

此次公安部的治安優(yōu)化舉措側(cè)重面向執(zhí)法過(guò)程，積極回應(yīng)了現(xiàn)代治理中的公開(kāi)原則和問(wèn)責(zé)原則，我們期待此項(xiàng)治理能夠長(zhǎng)期有效推展。

當(dāng)然，執(zhí)法過(guò)程的優(yōu)化有一定的瓶頸，制度甚至體制性的變革也應(yīng)提上優(yōu)良治理的議事日程，比如進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各地行政程序的監(jiān)督與整理，積極推動(dòng)統(tǒng)一《行政程序法》的立法工作；提升電子政務(wù)與信息聯(lián)網(wǎng)制度與技術(shù)保障，充分落實(shí)行政便民原則；充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的行政合理性審查優(yōu)勢(shì)，完善行政救濟(jì)法體系，將權(quán)利泡沫還原為權(quán)利實(shí)在。