“新土改”新與舊

十八屆三中全會(huì)形成的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)“決定”），公布了一系列重要改革內(nèi)容，為進(jìn)一步改革吹響了號(hào)角。其中，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)利的土地改革最終定調(diào)：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，被確定為未來(lái)土地改革的總目標(biāo)。

此提法有兩點(diǎn)新意：其一，與十七屆三中全會(huì)“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的表述相比，本次會(huì)議公報(bào)中去掉了“逐步”二字；其二，黨中央會(huì)議公報(bào)中首次出現(xiàn)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的表述。

作為中國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略最為重要的支撐之一，土改因牽涉眾多領(lǐng)域，備受矚目。目前來(lái)看，改革呼聲集中在集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)、縮小征地范圍、包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市等多個(gè)領(lǐng)域。

就新土改的第一點(diǎn)新意來(lái)說(shuō)，在最終方案塵埃落定之前，包括國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部在內(nèi)的多位相關(guān)人士已向《財(cái)經(jīng)》記者提醒，不應(yīng)對(duì)其過(guò)分解讀。僅從十八屆三中全會(huì)公報(bào)內(nèi)容看，相關(guān)改革目標(biāo)在十七屆三中全會(huì)時(shí)已得到中央確認(rèn)，并無(wú)太大突破。

“是次改革承載了很多期盼，但具體的執(zhí)行工作仍須由國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)具體操盤(pán)，所以它們的意見(jiàn)在形成全會(huì)決定時(shí)非常重要?！币晃恢は嚓P(guān)部門(mén)決策情況的人士透露，“這導(dǎo)致了相關(guān)決定最終定調(diào)時(shí)，有關(guān)土改的內(nèi)容仍偏保守?！?/p>

形成佐證的是，6月底國(guó)土部召開(kāi)“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”，新任國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明指出，現(xiàn)行土地管理制度“土地用途管制、土地征收、土地有償使用等三大核心制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，在改革中逐步完善”。

“未來(lái)改革邁進(jìn)的情況不應(yīng)太樂(lè)觀。目前即使連最為基礎(chǔ)的土地確權(quán)都尚未完成，這導(dǎo)致其后一系列以此為基礎(chǔ)的改革，目前還很難開(kāi)展，所以在集體性建設(shè)用地方面，改革的步子不會(huì)太快。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱(chēng)“國(guó)研中心”）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員徐小青說(shuō)。

而在“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”方面，因阻力較小，在做實(shí)農(nóng)地承包權(quán)以及由此帶來(lái)的抵押權(quán)方面，則存在著很大的增量改革空間。

新土改蓄勢(shì)

按照《土地管理法》規(guī)定，中國(guó)土地以城鄉(xiāng)為界，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬集體所有。后者按照用途，又分為農(nóng)業(yè)用地和集體建設(shè)用地（包括宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及公益性建設(shè)用地）、林地等。

其中，農(nóng)民所有的集體土地不可隨意改變其集體所有性質(zhì)和土地用途，尤其是農(nóng)地不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地也不得直接進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，而必須由政府按照規(guī)劃征用為國(guó)有土地之后，才能在目前的城市土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易。

因此在此前一段時(shí)期，征地制度引發(fā)的各類(lèi)社會(huì)矛盾不斷凸顯。約從20世紀(jì)末起，國(guó)土管理部門(mén)就提出了“縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬安置途徑、完善征地程序”的改革思路。其后各項(xiàng)與土地改革相關(guān)的方案，均圍繞這一思路展開(kāi)。

時(shí)至2008年，在總結(jié)上述思路及其實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，中共十七屆三中全會(huì)提出了未來(lái)中國(guó)土地改革的兩個(gè)總體性目標(biāo)：縮小政府征地范圍，以及逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。其目的，旨在提高農(nóng)民在土地增值收益中所獲得的比重。

是次會(huì)議結(jié)束后，國(guó)土部開(kāi)始著手修訂1986年頒布、僅在1998年修訂過(guò)一次的《土地管理法》。其修訂思路，是允許集體建設(shè)土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將集體建設(shè)土地與國(guó)有土地提升至同地同權(quán)同價(jià)地位，以及相關(guān)內(nèi)容的一系列修改。

從2009年開(kāi)始直到2012年底，這部法律曾三次進(jìn)入人大立法的修改計(jì)劃，但現(xiàn)實(shí)中，來(lái)自各個(gè)相關(guān)部門(mén)及地方政府的各種阻力不斷，直到五年之后在十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之際，修法計(jì)劃仍未實(shí)現(xiàn)。

與這部法律相關(guān)、從2011年開(kāi)始起草的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，亦因?yàn)楦鞣诫y以達(dá)成共識(shí)，最終胎死腹中。

新一屆中央政府提出了新型城鎮(zhèn)化道路及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向兩個(gè)目標(biāo)之后，如何解決上一輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府通過(guò)低地價(jià)發(fā)展城市、農(nóng)民在征地過(guò)程中利益過(guò)分受損的多重問(wèn)題開(kāi)始破題。是次會(huì)議的相關(guān)文件，正是在上述背景之下開(kāi)始起草。

包括清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院、上海社科院、國(guó)研中心在內(nèi)的各級(jí)智囊研究機(jī)構(gòu)，均向國(guó)務(wù)院提交了各種建議報(bào)告。其中一些報(bào)告不乏“全面開(kāi)放集體建設(shè)性土地入市，放開(kāi)18億畝耕地紅線”等涉及全局的大膽思路和建議。

行政體制之內(nèi)，為十八屆三中全會(huì)提交與土地改革相關(guān)的建議，亦成為包括國(guó)土、農(nóng)業(yè)等各個(gè)相關(guān)部委必做的“規(guī)定動(dòng)作”。

為了起草文件，從今年5月起，中央政府還專(zhuān)門(mén)成立了獨(dú)立于現(xiàn)有政府部門(mén)之外的專(zhuān)門(mén)小組，圍繞金融、土地、財(cái)政體系等七大領(lǐng)域，起草改革總體方案?！案鱾€(gè)單位中能夠被抽調(diào)進(jìn)這個(gè)小組的，都是對(duì)相關(guān)情況極為熟悉的人?！敝槿耸肯颉敦?cái)經(jīng)》記者透露。

技術(shù)性進(jìn)步

決定全文已經(jīng)公布，但土地改革的“突破性”并不明顯。

今年早些時(shí)候，國(guó)務(wù)院法制辦一位人士曾表示：“實(shí)踐中滯后的土地制度改革形式，讓十八屆三中全會(huì)土地制度創(chuàng)新不容樂(lè)觀，十八屆三中全會(huì)只會(huì)深化十七屆三中全會(huì)土地改革精神，即繼續(xù)減小征地范圍。而令人期待的土地流轉(zhuǎn)，也僅僅是在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，并不會(huì)有較大突破?！?/p>

2013年中央一號(hào)文件中，亦曾明確規(guī)定，“農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)”，農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地等非公益項(xiàng)目用地。此舉或旨在對(duì)一段時(shí)間以來(lái)一些基層過(guò)于寬泛的“改革創(chuàng)新”予以矯正。

在較為保守的學(xué)者眼中，十八屆三中全會(huì)不需要對(duì)此進(jìn)行大的改革，十七屆三中全會(huì)提出的內(nèi)容在理念上已相當(dāng)開(kāi)放，要做的就是落實(shí)。負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)政策的相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，因此相當(dāng)重要。

據(jù)了解，因此前一段征地引發(fā)的各項(xiàng)爭(zhēng)議較多，包括《土地管理法》修訂過(guò)程當(dāng)中，國(guó)土部門(mén)都曾加入較為大膽的改革意見(jiàn)。最終因?yàn)榕c農(nóng)業(yè)部門(mén)堅(jiān)守18億畝耕地等意見(jiàn)相左，最終未能通過(guò)。

按照國(guó)務(wù)院設(shè)定的目標(biāo)，到2020年耕地總面積不低于18億畝，2011年底的數(shù)字是18.24億畝。本世紀(jì)初，每年批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地規(guī)模大概在400萬(wàn)畝左右，其中一半是耕地。到2013年，新增建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到830萬(wàn)畝。在這種條件下，到2020年耕地面積維持在18億畝以上，難度很大。

正因如此，包括中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在內(nèi)的多位人士，多次在不同場(chǎng)合提及相關(guān)放開(kāi)土地流轉(zhuǎn)話題時(shí)，均持保守觀點(diǎn)。

綜合各方意見(jiàn)后，國(guó)土部于今年9月向國(guó)務(wù)院提交了一份名為“關(guān)于土地管理制度改革的建議”。在對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，提出的框架建議涵蓋土地用途管制、產(chǎn)權(quán)制度等全方位內(nèi)容。

國(guó)土部副部長(zhǎng)王世元于今年6月該部在浙江省紹興召開(kāi)的“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”上透露，具體的改革內(nèi)容將涉及三個(gè)大類(lèi)：一是在堅(jiān)持基本制度框架下的完善和成熟，二是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的規(guī)范和提升，三是在適應(yīng)新形勢(shì)新要求中的探索和創(chuàng)新。

據(jù)悉，未來(lái)具體的改革路徑，是讓各界關(guān)注的土地征收制度在縮小范圍后得到保留，并提高征地補(bǔ)償額度，盤(pán)活存量建設(shè)用地，但仍將嚴(yán)禁將農(nóng)地直接流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

在縮小征地范圍方面，可能的改革方向，是通過(guò)列舉式方式明確土地征收種類(lèi)和范圍。除此之外，通過(guò)建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，由用地方和集體建設(shè)用地通過(guò)談判進(jìn)行交易。

就目前情況看，“城建開(kāi)發(fā)用地”亦會(huì)被列入公益用地范疇。這意味著城市周邊未來(lái)將變成城市區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體土地，仍將由政府實(shí)施征收，才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

“最主要的改革，或許就是提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)體現(xiàn)決定中提到的保障農(nóng)民分享土地增值收益的表述?！鄙鲜鋈耸勘硎?。而在補(bǔ)償額度提高方面，如果不出意外，相關(guān)部門(mén)或?qū)⒊雠_(tái)《集體土地征收條例》，對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

包括土地“招拍掛”出讓制度、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等在內(nèi)的技術(shù)性土地管理制度改革，都將陸續(xù)開(kāi)展，并開(kāi)始探索以“集體建設(shè)用地使用權(quán)交換企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的新路徑。

早在1999年至2002年期間，國(guó)土部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州、廣東順德等地開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2008年十七屆三中全會(huì)也提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

可拓展空間

按照國(guó)土部此前確定的目標(biāo)，新一輪土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改革要延續(xù)至2015年。這間接表明，到“十二五”期末，上述改革框架將不會(huì)出現(xiàn)太大的突破性。

《財(cái)經(jīng)》記者接觸的多位學(xué)者及官員認(rèn)為，讓一些基礎(chǔ)性的制度得到完善，是推動(dòng)土改得以真正推進(jìn)的動(dòng)力。

由國(guó)研中心推出的383改革方案，雖然仍只是學(xué)術(shù)研究，但其所提出的一攬子土地改革方案，其實(shí)已獲各方認(rèn)同，可作為中國(guó)未來(lái)土地改革的一種路線圖?？沁@份報(bào)告全文的《新一輪改革的戰(zhàn)略和路徑》一書(shū)中，對(duì)中國(guó)土地改革未來(lái)的規(guī)劃是：

第一階段（2013年-2014年），總結(jié)現(xiàn)有土改試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大綜合試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺(tái)，擴(kuò)大地方自主發(fā)債。

第二階段（2015年-2017年），重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；探索國(guó)有土地資本化經(jīng)營(yíng)模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。

第三階段（2018年-2020年），基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理制度。

中國(guó)未來(lái)土地改革難題之一是如何改革“土地財(cái)政”體制，在限制征地的同時(shí)，給地方政府以穩(wěn)定、可持續(xù)的收入，這項(xiàng)改革應(yīng)與財(cái)稅體制改革相匹配。

在土地權(quán)屬混亂的情況下，土地入市障礙重重。正因如此，確權(quán)工作現(xiàn)在已是新土改其他舉措的前提。在徐小青看來(lái)，目前最迫切的改革助推，是讓已經(jīng)遇到阻力的土地確權(quán)盡快有序完成。

以成都的土改試驗(yàn)為例。在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，為了做到承包土地的地、帳、證、合同與耕保金發(fā)放面積的五個(gè)一致，全面實(shí)測(cè)承包地面積，市縣兩級(jí)財(cái)政追加的確權(quán)投入總數(shù)超過(guò)了1億元，其中包括地籍測(cè)量、權(quán)屬調(diào)查和證書(shū)工本費(fèi)等多重經(jīng)費(fèi)。

據(jù)了解，目前中央正在醞釀?dòng)芍醒雽用娉袚?dān)一部分土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)。其中擔(dān)負(fù)比例、中西部地區(qū)具體如何執(zhí)行等相關(guān)細(xì)則，也都在協(xié)商之中，預(yù)計(jì)在十八屆三中全會(huì)之后會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)則。

十八屆三中全會(huì)的決定中，亦透露了新土改的另一個(gè)重要內(nèi)容，即“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。

決定列舉了相關(guān)的改革內(nèi)容，包括保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

如是表述明晰了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的具體內(nèi)容。但在相關(guān)學(xué)者看來(lái)，在改革的具體行進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，仍有兩個(gè)方面尚有改革空間：一是賦予農(nóng)民承包的農(nóng)用地以長(zhǎng)期而完整的產(chǎn)權(quán)，把農(nóng)地承包權(quán)變成一種“長(zhǎng)久不變”法定權(quán)利；除此之外，打破目前“農(nóng)地農(nóng)用不得抵押”等的限制。

國(guó)研中心副主任韓俊近期在提及此話題時(shí)指出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢(shì)。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是中國(guó)土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面仍存在重大制度缺失。

按照中國(guó)現(xiàn)行的《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《土地承包法》都明確規(guī)定，“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押”。

現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村土地的權(quán)利瑕疵，農(nóng)民很難將農(nóng)地資本化。假如他們的權(quán)利能得到完善，則會(huì)從中獲取更多收益。

事實(shí)上，從2008年以來(lái)，包括黑龍江、吉林、四川等多個(gè)省份，已在進(jìn)行林權(quán)及土地收益權(quán)抵押的制度試驗(yàn)，并大多實(shí)現(xiàn)了將存量資產(chǎn)的靈活變現(xiàn)。

這種地方試驗(yàn)正在逐漸獲得中央相關(guān)部門(mén)的政策認(rèn)可。今年7月18日，銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》就明確提出：林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，可用承包經(jīng)營(yíng)的商品林做抵押從銀行貸款。

這份意見(jiàn)的出臺(tái)，其核心精神正是“解決林權(quán)貸款長(zhǎng)期以來(lái)的有效抵押?jiǎn)栴}，使金融機(jī)構(gòu)有能力承擔(dān)更高風(fēng)險(xiǎn)”，有效提高了林權(quán)抵押貸款的可實(shí)施性。

以林權(quán)抵押貸款實(shí)施提速為標(biāo)志，農(nóng)民資產(chǎn)無(wú)障礙變現(xiàn)的時(shí)代或?qū)⒌絹?lái)。7月初，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布時(shí)，銀監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部主任黃毅透露：下一步金融監(jiān)管部門(mén)將擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，并探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和大中型農(nóng)機(jī)具抵押貸款試點(diǎn)。

“決定中提及做實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其實(shí)可以包括他們承包土地抵押權(quán)這一重要領(lǐng)域。如果未來(lái)可以突破，也算是一個(gè)很大的進(jìn)步?！鞭r(nóng)業(yè)部政法司司長(zhǎng)張紅宇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

他在近期為《財(cái)經(jīng)》撰文中詳細(xì)指出了可能的改革方向：構(gòu)建所有、承包、經(jīng)營(yíng)“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，以便為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造制度基礎(chǔ)。

“承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，能夠有效解決制約土地抵押的效率與公平不可兼得問(wèn)題。以承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定來(lái)保障承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)和提供基本生活保障，以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押來(lái)破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的結(jié)合?！睆埣t宇表示。

對(duì)此問(wèn)題，陳錫文的看法是：土地可否抵押取決于農(nóng)村金融體制。如果未來(lái)中國(guó)的農(nóng)村金融體制不是像日本一樣的合作性金融體制，而是商業(yè)金融體制，那么土地抵押的事情就必須考慮好。