制度反腐再推

“眼睛亮一點(diǎn)、耳朵長(zhǎng)一點(diǎn)、鼻子靈一點(diǎn)。”2013年11月27日，中央紀(jì)委書(shū)記王岐山用這三點(diǎn)告誡中央和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢組組長(zhǎng)們。

按照十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》），中央紀(jì)委將向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一管理。這意味著，此前沒(méi)有派駐機(jī)構(gòu)的黨務(wù)部門(mén)也將迎來(lái)自己的紀(jì)檢組?！包h風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不能有真空地帶?！蓖踽秸f(shuō)。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，工作經(jīng)費(fèi)在駐在單位預(yù)算中單列。

“全面派駐”只是三中全會(huì)《決定》要求的反腐新規(guī)之一。與此同時(shí)，巡視制度也將對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)將會(huì)強(qiáng)化，新提任領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、出國(guó)境等有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度展開(kāi)試點(diǎn)……一系列反腐制度接踵而至，令人目不暇接。

與此同時(shí)，中央紀(jì)委仍以查辦案件為紀(jì)委系統(tǒng)“主業(yè)”。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大之后，李春城、周鎮(zhèn)宏、劉鐵男、倪發(fā)科、郭永祥、王素毅、李達(dá)球、蔣潔敏、季建業(yè)、廖少華、郭有明、許杰、陳安眾等13名省部級(jí)高官先后被“雙規(guī)”。

新一屆中央紀(jì)委在制度反腐與案件反腐上“兩手抓，兩手都硬”，其中制度創(chuàng)新有賴(lài)“頂層設(shè)計(jì)”，更需要“中間變量”和“底層經(jīng)驗(yàn)”。“先從具體實(shí)踐做起，不斷深化，再形成制度?！蓖踽秸f(shuō)。在北京大學(xué)教授姜明安看來(lái)，將來(lái)紀(jì)委系統(tǒng)的轉(zhuǎn)向是“以制度反腐為主，以案件反腐為輔”，后一職能逐步以司法機(jī)關(guān)為主。

再界定紀(jì)檢關(guān)系

湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任陸群認(rèn)為，目前紀(jì)委在指導(dǎo)思想上，還是做好“主業(yè)”，把工作力量向辦案一線傾斜，“強(qiáng)調(diào)當(dāng)前以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”。

據(jù)陸群介紹，湖南省紀(jì)委在原有四個(gè)辦案室的基礎(chǔ)上，新增辦案室一個(gè)，估計(jì)還會(huì)增加兩個(gè)。此前，中央紀(jì)委新設(shè)立兩個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室。來(lái)自中央紀(jì)委網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，截至10月底，已有17個(gè)省級(jí)紀(jì)委參照中央紀(jì)委的做法，新設(shè)立1個(gè)到2個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室。

在強(qiáng)化辦案力量的同時(shí)，紀(jì)委辦案節(jié)奏明顯加快?！爸灰苈鋵?shí)主要違法犯罪事實(shí)，就盡快移送，使辦案工作更加超脫。”陸群說(shuō)。

辦案節(jié)奏的加快，與司法機(jī)關(guān)的提前介入同步。11月中旬，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩收到最高檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳發(fā)來(lái)的一份邀請(qǐng)函。其中稱(chēng)，中央調(diào)整了反腐敗有關(guān)部門(mén)的職能定位，如中央紀(jì)委對(duì)執(zhí)行紀(jì)律中發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的案件，一律移交司法機(jī)關(guān)查處，并不再負(fù)責(zé)案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)在查辦大案要案中的職能。

媒體在報(bào)道這一方式的改變時(shí)稱(chēng)，“今后領(lǐng)導(dǎo)干部涉及職務(wù)犯罪，將不再是中紀(jì)委先介入辦案的模式，涉及到追究其刑事責(zé)任的問(wèn)題，將由檢察院直接介入辦理?！背涛暮茖?duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，目前紀(jì)委辦案的流程分為對(duì)線索的初步核查、立案、調(diào)查、移送司法等環(huán)節(jié)。按照分工，紀(jì)委還是要完成對(duì)于線索的初步核查和立案調(diào)查，對(duì)于涉嫌犯罪的要及早移交給檢察機(jī)關(guān)。為此，紀(jì)委系統(tǒng)將加強(qiáng)前端也就是線索核查和立案的力量，但一旦掌握了犯罪證據(jù)，就盡快讓檢察院介入，縮短辦案流程，做到快查快結(jié)。

對(duì)于辦案時(shí)限的嚴(yán)格要求，也意味著讓檢方盡快介入。接近中央紀(jì)委的人士透露，現(xiàn)在中央紀(jì)委的案子一般時(shí)限在三個(gè)月內(nèi)，就要移交給檢察院。

讓檢方盡快介入，還有更為實(shí)際的考慮。陸群介紹，紀(jì)委辦案屬于黨內(nèi)事務(wù)，但實(shí)際辦案常涉及黨外人士，比如一些與案件相關(guān)的商人，在調(diào)查取證中，只能由檢察院或公安部門(mén)出面。

紀(jì)委系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)在反腐工作上的分工和合作關(guān)系，淵源長(zhǎng)遠(yuǎn)。

最高檢一名退休官員介紹，1995年最高檢成立反貪污賄賂總局初期，該機(jī)構(gòu)工作雷厲風(fēng)行，直接查處了一批大案要案，后來(lái)因?yàn)樾蝿?shì)變化與需要，紀(jì)委在反腐工作中扮演了更為重要的角色。

據(jù)其介紹，在上世紀(jì)90年代初，紀(jì)委和檢察院有相互移交線索的規(guī)定，即紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)在辦理案件的過(guò)程當(dāng)中，紀(jì)委發(fā)現(xiàn)嫌疑人構(gòu)成犯罪了就應(yīng)將其移交給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員違紀(jì)了就將其移交給中央紀(jì)委。但這項(xiàng)規(guī)定沒(méi)有完全貫徹落實(shí)。

在姜明安看來(lái)，最合理的方式是，紀(jì)委只查辦違紀(jì)案件，一旦查有涉嫌犯罪的證據(jù)和線索即交辦檢察院，以清晰二者之間的界限。

雙重領(lǐng)導(dǎo)與垂直領(lǐng)導(dǎo)

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第43條規(guī)定，地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。實(shí)踐中，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制更多由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，造成“同體監(jiān)督”的困難。為改變這一現(xiàn)狀，《決定》要求，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，在業(yè)務(wù)權(quán)和人事權(quán)兩個(gè)核心權(quán)力上向上級(jí)紀(jì)委傾斜。

在業(yè)務(wù)權(quán)上，《決定》要求，查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。這意味著，紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制雖沒(méi)有變化，但大大強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的業(yè)務(wù)指揮權(quán)。

上述最高檢退休官員認(rèn)為，這“解決了同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的問(wèn)題”。

《決定》起草人之一、中央紀(jì)委研究室主任李雪勤在中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站上的訪談中稱(chēng)，掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的核心內(nèi)容。他說(shuō)，在原來(lái)的習(xí)慣性程序中，不少地方紀(jì)委、基層紀(jì)委如果發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須向同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，在得到同意后才能進(jìn)行初核或查處。這樣就給壓案不報(bào)和瞞案不查提供了可能和機(jī)會(huì)。

在人事權(quán)上，《決定》要求，“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。”這意味著，上級(jí)紀(jì)委在人事上更有話語(yǔ)權(quán)。

不過(guò)，李雪勤稱(chēng)，由于提名和考察的主體仍在黨內(nèi)，干部的任免工作還是按照原來(lái)的程序進(jìn)行，保證了黨管干部的原則性要求。按照《黨章》，黨的地方各級(jí)紀(jì)委全體會(huì)議，選舉常務(wù)委員會(huì)和書(shū)記、副書(shū)記，并由同級(jí)黨的委員會(huì)通過(guò)，報(bào)上級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)。

與上下級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不同，巡視組和紀(jì)檢組則由中央紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，屬于“異體監(jiān)督”。

以巡視組為例。2013年11月5日中央紀(jì)委副書(shū)記張軍接受在線訪談時(shí)稱(chēng)，在上世紀(jì)90年代，中共中央就提出開(kāi)展巡視工作，并進(jìn)行了初步探索實(shí)踐。2001年到2002年，中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合派出巡視組，對(duì)部分?。▍^(qū)）開(kāi)展巡視試點(diǎn)。十五大時(shí)巡視制度被寫(xiě)入黨章。2009年7月，中央頒布實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》；同年11月，中央決定成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將中央紀(jì)委、中央組織部巡視組更名為中央巡視組。

中央巡視機(jī)構(gòu)包括中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中央巡視組。目前共設(shè)十個(gè)中央巡視組，具體承擔(dān)巡視任務(wù)。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由王岐山擔(dān)任，副組長(zhǎng)是中央政治局委員、中央書(shū)記處書(shū)記、中央組織部部長(zhǎng)趙樂(lè)際和中央書(shū)記處書(shū)記、中央紀(jì)委副書(shū)記趙洪祝。

中央巡視組直接由中央領(lǐng)導(dǎo)，不受地方制約，因此，巡視組可以有效實(shí)行對(duì)地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。張軍在訪談中稱(chēng)，“在巡視對(duì)象上，要突出省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是主要負(fù)責(zé)人這個(gè)重點(diǎn)?！?/p>

中央紀(jì)委網(wǎng)站刊文稱(chēng)，“包括中央政治局委員兼任地方黨委書(shū)記的同志在內(nèi)，都在巡視監(jiān)督的范圍之內(nèi)。”

“陽(yáng)光法案”路線圖

有著“陽(yáng)光法案”之稱(chēng)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，一直被學(xué)界視為制度反腐的基石之一。

2009年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)如期兌現(xiàn)了2008年5月25日出臺(tái)的《關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，在阿勒泰地區(qū)紀(jì)委等三部門(mén)主辦的廉政網(wǎng)上，對(duì)2008年12月新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部進(jìn)行了個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示。可惜，阿勒泰試點(diǎn)后來(lái)不了了之。

同年9月，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》中提出：完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度，把住房、投資、子女從業(yè)等情況列入報(bào)告內(nèi)容。

次年，第五次提案要求制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的全國(guó)人大代表韓德云律師收到時(shí)任中央紀(jì)委秘書(shū)長(zhǎng)吳玉良簽發(fā)的回復(fù)，其中首次明確表示公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度“正在起草建議稿”。

當(dāng)年7月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。

2013年2月26日，王岐山在報(bào)告中提到，要認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開(kāi)展抽查核實(shí)工作。

據(jù)姜明安介紹，廣東、上海等地已經(jīng)著手進(jìn)行抽查試點(diǎn)工作，抽查的覆蓋比例約為15%-20%。目前，試點(diǎn)還沒(méi)有更詳細(xì)消息。

李雪勤在訪談中提出，根據(jù)《決定》，中央紀(jì)委將健全領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、出國(guó)境等有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度的試點(diǎn)，抓緊制定領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法，加強(qiáng)報(bào)告核查結(jié)果的運(yùn)用和違規(guī)懲戒力度。

“申報(bào)、核查、公開(kāi)，三個(gè)環(huán)節(jié)都很重要，一個(gè)都少不了?！苯靼舱f(shuō)。

在程文浩看來(lái)，基于前期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以總結(jié)出官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的三大必要保障：

一是核查機(jī)制：對(duì)于官員申報(bào)的個(gè)人事項(xiàng)，應(yīng)有核查機(jī)制和手段，以鑒別申報(bào)內(nèi)容的真假。

二是追責(zé)機(jī)制：對(duì)于有不報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)等虛假行為者，要視情節(jié)追究當(dāng)事人的責(zé)任，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分甚至追究其法律責(zé)任，有犯罪嫌疑的則可以據(jù)此立案調(diào)查。

三是公開(kāi)機(jī)制：為了確保申報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性，監(jiān)督部門(mén)除了自身要主動(dòng)開(kāi)展核查工作之外，還應(yīng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)申報(bào)內(nèi)容，以發(fā)揮各種利益相關(guān)者的監(jiān)督作用，解決長(zhǎng)期困擾監(jiān)督機(jī)關(guān)的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

他建議，根據(jù)官員的職責(zé)、級(jí)別、申報(bào)事項(xiàng)性質(zhì)的不同，公開(kāi)范圍可以有所差異、區(qū)別對(duì)待，例如可以采取單位內(nèi)部公開(kāi)、本地公開(kāi)、網(wǎng)上（對(duì)全社會(huì)）公開(kāi)等不同方式。信息公開(kāi)的范圍可基本等同于當(dāng)事人權(quán)力所及的地域范圍。

除“陽(yáng)光法案”外，包括各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度、對(duì)國(guó)家工作人員配偶子女移居國(guó)（境）外（即“裸官”）的管理制度、官邸制等一系列反腐制度已提上議事日程。2013年8月，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，上述制度已在規(guī)劃之內(nèi)。

“要按照改革的總體部署，拿出落實(shí)的時(shí)間表和路線圖，在探索實(shí)踐中加強(qiáng)組織制度創(chuàng)新和體制機(jī)制改革，逐步完善形成制度。”11月22日，王岐山在湖北考察時(shí)說(shuō)。