高校去行政化建章

近日，中國人民大學招生處處長蔡榮生涉嫌違紀被調查，傳聞涉案金額上億元，再次折射出中國大學行政化之弊。

不論官方還是學界，去除大學行政化，建立現(xiàn)代大學制度已是共識。十八屆三中全會即提出，推動包括學校在內的公辦事業(yè)單位與主管部門“理順關系和去行政化”。

作為步驟之一，教育部于2013年11月28日宣布，首批核準了中國人民大學等六所高校的章程。

按照教育部的計劃，所有“985工程”的高校必須于2014年6月之前完成章程制定，全國所有高校要在2015年底前完成。

大學章程素被喻為“大學憲法”，在大學治理中具有最高權威，亦為現(xiàn)代大學制度的基礎?！罢鲁套顚嵸|的意義是在政府和高校之間劃出一個權力和義務的邊界，在學校內部也同樣劃出界限。”一位教育部內部人士表示。

然而，高校行政化積弊相襲，沉疴多年，去除不易。三年前的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》就提到了推行考試招生相對分離，但三年之后，具體的高考改革方案一直沒有出臺。2010年9月，教育部出臺了《高等學校信息公開辦法》，要求高校公開包括財務信息在內的辦學信息，然而迄今為止，只有個別高校依法公布學校辦學信息，而未公布信息的學校，卻沒有受到任何問責。

教育學者對大學章程積極評價的同時也指出，去除大學行政化，建立現(xiàn)代大學制度是一項艱巨的任務，僅建立章程不足以達到目標。

大學“制憲”

11月16日，《中國人民大學章程》得到教育部的正式核準，成為中國首部得到核準的大學章程。這部章程命運可謂曲折，早在2006年，在教育部的倡導下，人民大學啟動章程制定，并成立起草委員會。直到2011年教育部印發(fā)《高等學校章程制定暫行辦法》后，人民大學章程制定得以提速。2012年下半年開始，章程草案分別提交教職工代表大會、校長辦公會和黨委全委會審定，最后報教育部核準。

審視各校章程，皆試圖體現(xiàn)出“政校分開”思路。

人民大學章程中確定了八項自主辦學權，包括：自主制定招生方案，調節(jié)系科招生比例，自主設置和調整學科、專業(yè)，自主制定人才培養(yǎng)計劃，開展課程建設、教材建設和教學設施建設。此外，在海外交流、機構設置、財產自主管理等方面，也都作出規(guī)定。

值得一提的是，章程對于機構設置提出，“自主確定教學、科研、行政等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術人員的職務，調整津貼及工資分配?！?/p>

自主辦學權的確立，是理清政府與學校關系的關鍵。教育部內部人士表示，“建設現(xiàn)代大學制度本質上是構建新型的政校關系，這要求必須擴大高校自主權?！?/p>

據(jù)上述教育部人士介紹，在2010年10月，國務院辦公廳即下發(fā)文件，將建設中國特色現(xiàn)代大學制度列入教育體制改革的試點，并確定浙江省和北京大學等27所高校作為試點單位。這意味著現(xiàn)代大學制度從理論研究、學校自發(fā)探索進入了國家的決策視域。

此后，各試點院校在落實高校辦學自主權、理清政校關系方面做了一些探索，核心是簡政放權，包括下放部分學科專業(yè)設置權、科研項目評審權，擴大高校招生自主權、本科院校教師職稱評審權和民辦高校自主權，擴大部分競爭性項目準入范圍。這與此次公布的高校章程的思路吻合。

不過，在21世紀教育研究院副院長熊丙奇看來，這一路徑難以確保政校關系的厘定?！皬囊呀洶l(fā)布的六所高校章程看，章程制定者都想明確學校擁有的辦學自主權，也希望通過教育部門的審核來‘確認’這些自主權，但相關的表述基本是‘學校依據(jù)國家法律法規(guī)及本章程自主管理學校內部事務，不受任何組織和個人的非法干涉’。那么內部章程對校外的‘有關機構’如何產生約束力？如果有關機構干涉學校的自主權，學校怎么辦？”

教育部教育發(fā)展研究中心副主任韓民也認為，章程很難規(guī)定政府與學校的關系。“政府是教育的舉辦者，學校是被舉辦者，讓被舉辦者設立章程來約束舉辦者，是有問題的?！?/p>

去行政化路徑

韓民介紹，從國際經驗來看，大學章程需要得到更高層級的法律來保證，有的是立法機構，有的是政府頒布的法案。

日本1946年通過的戰(zhàn)后新憲法中設立“保障學問自由”的條款，這是在自治的基礎上構筑大學與政府關系的基本法律依據(jù)。英國的很多大學，則是由皇家發(fā)出特許狀，特許狀里確定政校關系，如1967年英國皇家藝術學院獲皇家特許狀，擁有獨立頒發(fā)學位的權力。

熊丙奇也建議，保證學校的辦學自主權，需提升章程的設立規(guī)則。比如，對于國家舉辦的大學，章程有必要提交給全國人大討論和審議，地方舉辦的大學則相應交由地方人大進行討論、審議，“這樣通過的章程才具有真正的法律效力”。

在全國人大代表、長江教育研究院院長周洪宇看來，大學章程屬于高校自己設立，教育部批準的規(guī)章，“而關鍵在于修改高等教育法”。

現(xiàn)有的高等教育法雖然規(guī)定，“高等學校根據(jù)教學需要，自主制訂教學計劃、選編教材、組織實施教學活動。”但在現(xiàn)實中，高校教育教學方面的規(guī)定政出多門，紅頭文件與法規(guī)并存，且文件的權威性往往于法律之上，這使得高校辦學自主權難以真正落實。

周洪宇2011年曾向全國“兩會”提交議案，要求明確高校法人地位，劃出教育行政部門與高校的權力與責任范圍。同時，建立以第三方督導、評估為核心的管理體制，健全政府對高等學校運行成本的財政資助及其成本核算體制。

民主管理的建立，也是高校自主權的一個重要方面。與其他機構的治理相似，不同利益群體參與決策，有助于提高高校決策的科學性和可行性。實際上，這也是高等教育法的一項內容。

但目前，中國高校中，教師、學生以及其他群體參與決策的機會很少，周洪宇建議，高等教育法中，應完善由多方人員組成的委員會制度，充分發(fā)揮教代會、校務委員會及學術委員會在學校決策中的作用。同時，學術權力與行政權力適當分離。

此外，中國高校的學者很少有機會介入高校的管理。而教授在高校學術事務中具有一種先賦的權力和權威，教授參與管理，不僅有利于創(chuàng)設高校學術自由的氛圍，更提高了學校決策特別是學術性政策制定和實施的科學性和可行性。

按照人民大學章程，校長擁有七項職權。包括方案實施權、審定制度權、副校長人選推薦權、聘任與解聘教師權、擬訂和執(zhí)行經費預算權、校長辦公會議決策權、其他重要事項決定權等。

目前，大學校長基本上參照行政干部的方式由上級任命。比如，教育部的司局級官員直接下派到部屬大學任校長是一種常態(tài)。

與此相對應，大學一般都擁有行政級別。而十八屆三中全會明確提出了改革方向，“逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”。

各方對此思想仍未統(tǒng)一，教育部一位人士表示，取消大學校長的行政級別，反而是“最表層的”?！澳壳叭绻∠墑e，可能對高校帶來副作用，畢竟級別配套著資源?！?/p>

“行政級別只是一個形式，發(fā)個文就可以去掉，但背后是附著于這個形式的大量的利益和資源，這些利益和資源怎么處理？需要慎重考慮。”周洪宇說。

現(xiàn)代大學藍圖

“去行政化只是手段，建立現(xiàn)代大學制度才是最終目標。”前述教育部內部人士表示。

去行政化之后，政府與高校應各自扮演相應的角色。教育行政部門的職責首要是制定教育的戰(zhàn)略決定，出臺相關的教育發(fā)展政策；其次是監(jiān)督學校依法辦學；第三是為學校的發(fā)展提供服務。

“在美國，政府會收集大量的教育發(fā)展信息，提供給學校與學生，由受教育者來選擇學校?！毙鼙嬲f，政府的最后一個職能是救濟貧困學生。熊丙奇認為除這四項職能外，政府無需更多干涉高校事務，校長的選拔、學校內部的戰(zhàn)略制定、學科設置、課程設置、專業(yè)設置、教育教學、學位授予都應去行政化。

現(xiàn)代大學制度的本質是明晰大學行政權、教育權和學術權的關系。其中，行政權包括建設校舍，為學生提供后勤服務，為老師提供生活工作環(huán)境的保障，執(zhí)行學校的規(guī)章制度等。而學校的教育權，包括學科設置、專業(yè)設置、課程開設、教師教育教學、教師的評價、教師的管理、學生的評價等，這些方面由教授委員會來負責。學校開展怎樣的學科研究，教授學術能力的考核，學術成果的管理或評價則由學術委員會來決定。

熊丙奇認為，高校去行政化的每一步驟都要求放權，每一項都是要打破傳統(tǒng)的以計劃為主的管理模式。

此次六高校的章程設立在此方向上有所嘗試。中國人民大學章程通過設置學術委員會和人才培養(yǎng)委員會，試圖體現(xiàn)出“教授治校”的精髓，其規(guī)定學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任，職責包括“對學校學術發(fā)展規(guī)劃、科學研究和學科建設中的重大問題提出建議和意見，審議推薦科研項目等”。人才培養(yǎng)委員會負責指導招生、專業(yè)建設、課程建設、教材建設、教學組織建設、教學設施建設、教師教學培訓和學生管理等工作。

然而，在學者看來，學術委員會的學術權力應該得到更明確的保證?！皩W術委員會提出的建議和意見，行政部門不采納怎么辦？解決的辦法是要明確學術委員會獨立運行，是最高學術權力機構，行政部門必須執(zhí)行學術委員會的學術決策。”熊丙奇表示。