低碳尋路

未來一周之內(nèi)，廣東省的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)將正式運(yùn)行。最新的消息是，廣州碳排放權(quán)交易中心計(jì)劃在2013年12月16日舉行2013年度300萬噸有償配額的競價(jià)發(fā)放，企業(yè)獲得碳排放權(quán)配額之后，即可在碳交易平臺(tái)上進(jìn)行買賣。

與此前11月分別開始交易的北京和上海相比，廣東的區(qū)域面積更大，而且工業(yè)密集。其2010年的二氧化碳排放總量超過5億噸，遠(yuǎn)超其他地區(qū)，被認(rèn)為是現(xiàn)有的七個(gè)碳交易試點(diǎn)地區(qū)中最具代表性的一個(gè)。

包括廣東在內(nèi)，中國在2013年結(jié)束前，將有五個(gè)地區(qū)開始進(jìn)行碳排放權(quán)交易，主導(dǎo)碳交易政策的國家發(fā)改委官員表示，正在推進(jìn)建立全國碳交易市場。

12月上旬，中國的104個(gè)城市空氣重度污染，籠罩在霧霾當(dāng)中。大氣污染的治理愈發(fā)迫切，低碳是中國發(fā)展的必由之路。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的問題有兩種途徑：推行碳交易和征收碳稅（針對(duì)溫室氣體排放征收的環(huán)境稅）。

然而， 全球體量最大的歐盟碳交易市場已于2013年陷入困局，剛剛起步的中國的碳交易市場制度設(shè)計(jì)更是遠(yuǎn)未完善；另一政策工具碳稅因其簡單易行而屢屢被作為碳交易的替代性方案提出。 目前，碳交易雖然先行一步，但兩種政策工具之間的權(quán)衡取舍，使得未來低碳之路充滿不確定性。

無論選擇哪種政策工具，減排目標(biāo)只有在調(diào)整資源價(jià)格的前提之下，才有可能成為現(xiàn)實(shí)。

碳排放總量難定

11月28日，國家發(fā)改委副主任解振華透露，除深圳和北京的碳排放交易市場外，年內(nèi)還會(huì)有試點(diǎn)省市啟動(dòng)。

但實(shí)際上，碳交易地方試點(diǎn)并不順利，不太可能按國家發(fā)改委原計(jì)劃在2013年啟動(dòng)七處試點(diǎn)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，重慶、湖北兩試點(diǎn)無法在年底前啟動(dòng)，全國性碳交易市場的建立也尚無時(shí)間表。

此前，深圳、北京和上海三地已開始碳交易，其中，6月開始啟動(dòng)的深圳碳交易運(yùn)行時(shí)間最早，體量也最小。

經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（EIU）在2013年8月發(fā)布的一份報(bào)告中預(yù)測，在成為全國碳交易中心的競爭中，上海和廣東機(jī)會(huì)最大。

碳交易是一種用于減少二氧化碳等溫室氣體排放的政策工具，采用了總量限制+交易的機(jī)制。簡單說，就是對(duì)溫室氣體的排放總量進(jìn)行限制，然后在各經(jīng)濟(jì)主體之間分配限定的排放權(quán)和進(jìn)行排放權(quán)的買賣交易。

中國現(xiàn)有的試點(diǎn)依據(jù)單位GDP的二氧化碳排放量進(jìn)行總量控制。比如，上海的目標(biāo)是2015年單位GDP的二氧化碳排放量比2010年下降19%。雖然從理論上而言，基于對(duì)未來GDP增速的預(yù)測，可以推算出同一時(shí)間內(nèi)的二氧化碳排放量，但因?yàn)镚DP的增速存在不確定性，如果被高估，則推算出的總量控制目標(biāo)就會(huì)過于寬松。

深圳的總量控制更為寬松，其根據(jù)實(shí)際的GDP數(shù)據(jù)浮動(dòng)，并不確定?！霸S多地方試點(diǎn)在進(jìn)行總量設(shè)定時(shí)，最關(guān)注的就是如何為未來的企業(yè)增長保證足夠的空間，例如給出具體的增長系數(shù)，或者預(yù)留一定比例的配額?！杯h(huán)保組織創(chuàng)綠中心在其一份報(bào)告中指出，各種形式的總量浮動(dòng)是普遍傾向。

但總量控制是碳交易機(jī)制的根本。種種系數(shù)設(shè)定、預(yù)留和浮動(dòng)都會(huì)使參與交易的企業(yè)難以評(píng)估排放權(quán)的稀缺程度，從而降低了排放權(quán)交易的需求，致使交易量變小，最終排放權(quán)交易可能陷入流動(dòng)性不足的陷阱。

以碳交易啟動(dòng)最早的深圳為例，其開始交易半年來，單日最高成交量出現(xiàn)在首個(gè)交易日，為2.11萬噸。此后，僅有9月17日、18日兩天的單日成交量超過1萬噸。至11月底，深圳碳排放權(quán)交易所的累積成交量約為14萬噸。相較于納入深圳碳交易范圍的635家工業(yè)企業(yè)2013年的約4000萬噸排放權(quán)配額，這個(gè)成交量可謂微乎其微。

交易量過小意味著交易機(jī)制并未發(fā)揮作用，甚至可能導(dǎo)致試點(diǎn)的失敗。

對(duì)于未來全國碳交易市場的建立，美國能源基金會(huì)低碳發(fā)展之路項(xiàng)目主任胡敏并不樂觀，“走到那一步很難”。美國能源基金會(huì)正在為中國的一些碳交易項(xiàng)目提供資金支持。胡敏說，對(duì)正在進(jìn)行的中國碳交易試點(diǎn)，他們看重的是試點(diǎn)過程中產(chǎn)生的可能性，比如碳排放總量控制和價(jià)格觀念被接受，以及MRV（監(jiān)測、報(bào)告、核查）機(jī)制的建立等，試點(diǎn)只是“一個(gè)類似練習(xí)的過程”。

胡敏認(rèn)為，中國碳交易發(fā)展的瓶頸在于，政策的穩(wěn)定性和是否能夠貫徹執(zhí)行。總量控制目標(biāo)有名無實(shí)以及政策上的搖擺不定，反映了主導(dǎo)試點(diǎn)的地方發(fā)改委的矛盾心態(tài)，即既想減少溫室氣體排放和大氣污染，又要保持經(jīng)濟(jì)增長。

碳稅——另一種選擇

按經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，如果資源（如燃煤電廠生產(chǎn)的電）的價(jià)格中并不含有溫室氣體排放帶來的環(huán)境污染和氣候變化等成本，會(huì)使得供給和需求的平衡點(diǎn)發(fā)生變化，產(chǎn)生更多排放，而由此造成的環(huán)境成本會(huì)導(dǎo)致社會(huì)整體福利的損失。

解決問題的手段除了直接管制之外，主要包括碳交易和征收碳稅這兩種采用市場機(jī)制的間接手段。兩者的目標(biāo)相同，就是將溫室氣體排放的外部成本內(nèi)部化。

其中，碳交易是先設(shè)置“天花板”，規(guī)定了排放權(quán)的數(shù)量，再通過交易機(jī)制在市場主體之間分配排放權(quán)并形成價(jià)格。征收碳稅則是直接將外部成本加入產(chǎn)品價(jià)格當(dāng)中，通過提高價(jià)格調(diào)整供需平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)碳排放量的減少。

單純就效果而言，征收碳稅和碳交易并無差別。但是，這兩種政策工具的不同特性在現(xiàn)實(shí)世界中則可能產(chǎn)生成效的差別，各有長短。

征收碳稅簡單易行，可以利用現(xiàn)有的稅收體系實(shí)現(xiàn)，但難題在于適宜的稅率難于發(fā)現(xiàn)，且減排效果不確定。而碳交易則能產(chǎn)生價(jià)格信號(hào)，減排效果明確，但需要完善的信息基礎(chǔ)，同時(shí)建立全新的設(shè)施和機(jī)制，成本較高。

同時(shí)，征收碳稅和碳交易之間具有排他性，即對(duì)減排的主體不能在征收碳稅的同時(shí)，又令其加入碳交易市場，否則就是重復(fù)增加成本。正因此，歐洲和美國在選擇征收碳稅和碳交易的過程中引發(fā)了多輪爭議，而因政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的差異，其選擇也未必適用于中國。

在中國，不同的選擇意見體現(xiàn)在部委之間?！鞍l(fā)改委要做碳交易，財(cái)政部和環(huán)保部推碳稅，工信部和商務(wù)部反對(duì)碳稅，國資委兩個(gè)都反對(duì)?！币晃恢榈膶W(xué)者說。

近幾年霧霾等大氣污染使得中國減少碳排放變得更為迫切，然而遠(yuǎn)水不解近渴，全國碳交易市場短時(shí)間內(nèi)難以建成，碳稅因其簡潔一度獲得更多支持。但因?yàn)樘级愓魇招枰珖y(tǒng)籌，目前并沒有推行跡象。

亟須深層改革

無論是碳稅和碳交易都是將環(huán)境成本體現(xiàn)在能源價(jià)格中，從而推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)減排的目標(biāo)。

當(dāng)前，燃煤電廠是中國溫室氣體排放的主要來源，煤炭價(jià)格已經(jīng)市場化，執(zhí)行碳稅或碳交易之后，環(huán)境成本就會(huì)體現(xiàn)在煤炭的價(jià)格中。然而，以燃煤發(fā)電為主的電力行業(yè)受到政府的嚴(yán)格管制，發(fā)電端加入的排放成本不能傳遞到下游。因此，能源價(jià)格提高的實(shí)現(xiàn)亟須更深層次的改革。

國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰強(qiáng)調(diào)，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整是低碳發(fā)展的必由之路。

“能源價(jià)格不上漲，能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就不可能實(shí)現(xiàn)?！?中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、能源經(jīng)濟(jì)系主任鄭新業(yè)說。

就此而言，電力體制不改革，征收碳稅和碳交易的政策目的也都無法實(shí)現(xiàn)。然而，電力改革早就提上議程，延宕十年而未決?，F(xiàn)狀是電價(jià)既不是競爭形成，環(huán)境成本也未加入價(jià)格；政府對(duì)于天然壟斷者——國家電網(wǎng)也未盡到監(jiān)管之責(zé)。

因?yàn)樘寂欧艡?quán)并無實(shí)際價(jià)值，其商品屬性完全依賴于政策規(guī)定，因此政策的長期穩(wěn)定性就是碳交易市場發(fā)育的前提條件。同樣，碳稅也需要政策的長期穩(wěn)定性，以保證排放成本的價(jià)格信號(hào)穩(wěn)定。目前各試點(diǎn)地區(qū)中，只有深圳頒布了碳排放權(quán)交易的地方性法規(guī)。

在政策的穩(wěn)定性之外，碳交易市場需要對(duì)企業(yè)形成真正的激勵(lì)，令其加入市場交易當(dāng)中，以避免流動(dòng)性不足。前述經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫的報(bào)告就指出，中國的地方政府對(duì)更高層級(jí)的國企并無管轄權(quán)，如果這些國企拒不加入碳交易市場，地方政府也無可奈何。而且，如果國企游說政府獲得更多的排放權(quán)配額，則有可能造成排放權(quán)過剩，碳交易就失去了意義。

這一幕在歐盟已經(jīng)上演了。歐盟成員國以及監(jiān)管特定行業(yè)的部門為其偏重的利益集團(tuán)爭取更多的排放權(quán)，從而導(dǎo)致排放權(quán)的泛濫和貶值。

碳稅面臨同樣的壓力。在關(guān)于征收碳稅和碳交易的爭論當(dāng)中，哪一種政策工具更能頂住壓力一直是爭論的焦點(diǎn)之一。國企往往得到各種優(yōu)惠政策，包括稅收的減免和返還，在這一現(xiàn)實(shí)下，碳稅同樣無法實(shí)現(xiàn)政策目的。

鄭新業(yè)認(rèn)為，在污染嚴(yán)重和經(jīng)濟(jì)減速的夾擊之下，調(diào)整資源價(jià)格的空間收窄，能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也亟待調(diào)整，“既要快速發(fā)展，又要減排”已經(jīng)是不切實(shí)際的奢望。他提出的解決方法是，讓環(huán)境成本進(jìn)入資源價(jià)格，同時(shí)降低增值稅，“這樣對(duì)企業(yè)和財(cái)政都是平衡的，且沖擊力度較小”。