公共財(cái)政的“新新邏輯”

福山把現(xiàn)代政治的要素歸納為三點(diǎn)：強(qiáng)大的政府、法治和責(zé)任制。他說，現(xiàn)在中國(guó)只具備了第一個(gè)要素，因此現(xiàn)狀是難以持久的。我加個(gè)注腳，所謂強(qiáng)大政府，應(yīng)該是以法律規(guī)定之公共服務(wù)為分內(nèi)之事、職能和規(guī)模得到有效約制的有限政府。

十八屆三中全會(huì)后較長(zhǎng)階段內(nèi)，中國(guó)將重點(diǎn)補(bǔ)課后兩個(gè)要素，具體到財(cái)稅領(lǐng)域就是稅收、預(yù)算和財(cái)政體制的法治化，以及建構(gòu)各級(jí)政府履行公共服務(wù)職能的完整而嚴(yán)格的責(zé)任制。

我國(guó)改革開放已過35年，但政府職能和公共責(zé)任的定位問題仍未解決。一是政府與市場(chǎng)的界限不清，國(guó)進(jìn)民退、與民爭(zhēng)利難以遏制；二是中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的支出責(zé)任和事權(quán)劃分不清晰，中央政府做了許多地方政府該做的事，而地方政府又做了許多中央政府該做的事。地方各級(jí)之間也層層向上集權(quán)，越到基層越困難。

中國(guó)財(cái)政體制的癥結(jié)在于，地方財(cái)政高度依賴于中央政府，缺乏自主性。近年來，地方財(cái)政收入只占46.7%，支出占比則高達(dá)78%以上，比例嚴(yán)重失調(diào)，中間的差額部分是轉(zhuǎn)移支付。地方幾乎完全沒有治稅權(quán)，不能自定稅基、稅率。過度集權(quán)的結(jié)果，是財(cái)政秩序紊亂，成為腐敗的溫床，而效率必然難以成長(zhǎng)其間。

未來中國(guó)財(cái)政體制改革的重心應(yīng)在地方，特別是縣鄉(xiāng)基層政府的層面上。今后，建構(gòu)公共財(cái)政體制的邏輯是自下而上，而且一定是法律而不是一般性的規(guī)則起作用，所謂央地“兩個(gè)積極性”，也只有從這個(gè)意義上理解才有實(shí)際價(jià)值。當(dāng)前可以做的事情主要是：

第一，在總體稅負(fù)不變的前提下重構(gòu)地方稅主體稅種，辦法是分割增值稅和剛剛歸并于增值稅的營(yíng)業(yè)稅，在商品零售環(huán)節(jié)上征收銷售稅，此舉還對(duì)不同地域的公共服務(wù)及政府間關(guān)系具有難得的公平含義；

第二，銷售稅、房產(chǎn)稅等的開征與治理的決定權(quán)歸地方，不是中央開恩“放權(quán)”，而是法律意義上的“分權(quán)”，地方政府也就不必冒道德風(fēng)險(xiǎn)，以不合法的稅收優(yōu)惠“關(guān)照”屬地企業(yè)；

第三，在各級(jí)政府支出責(zé)任與經(jīng)合法授權(quán)之后的事權(quán)基本適應(yīng)之后，所謂“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”便不再是個(gè)重要問題，可以在主體稅種共享而不是從稅種上徹底分家的基礎(chǔ)上建立起規(guī)范的分稅體制；

第四，建立全國(guó)性的基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，所謂轉(zhuǎn)移支付的均等化才是可能的，接下來，對(duì)體制便只是個(gè)“分錢”的技術(shù)層面的要求了，難度并非大的不得了；

最后，促進(jìn)預(yù)算和財(cái)政信息透明化，在此基礎(chǔ)上才談得到人大和公眾問責(zé)，加上民眾所交之稅與其所享受的公共服務(wù)不再被稅制割離的因素，體制的糾錯(cuò)機(jī)制才可以建立起來。

新新邏輯，意謂新之又新，不斷出新。中國(guó)發(fā)展到這個(gè)階段，學(xué)者們和政府應(yīng)該算一算，未來若干年我國(guó)的GDP究竟能供養(yǎng)得起一個(gè)多大規(guī)模的政府，并開出一份政府行為的“負(fù)面清單”來，這才是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)社會(huì)發(fā)展的真問題，也是必須回答好的問題。

作者為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)教授