稅改新思路：做實地稅

近幾年，中國的稅制改革指向國稅與地稅的合并。大多數(shù)支持合并者所倡導(dǎo)的理由是征稅效率的問題。地稅局的征稅效率遠低于國稅局，因此可以將前者并入后者。

以2011年為例，全國的稅收總額為9.57萬億元，其中由國稅局征收的部分占65.3%，而該年全國所有稅務(wù)機構(gòu)的人員數(shù)為76.5萬，國稅局人員數(shù)占52.8%，這意味著地稅局以47%的人員僅征收了全國35%的稅收。

不過還有稅種的區(qū)別，國稅局負責(zé)的大多是優(yōu)質(zhì)稅種，特別是增值稅，而地稅局一般負責(zé)小稅種。即使考慮到稅種問題，地稅局的效率依舊很低。但地稅局在幫助地方企業(yè)成長方面功不可沒。因此，單純從征稅效率角度來討論地稅與國稅的問題有失偏頗。

稅收機構(gòu)分設(shè)由來

在我國政府間負責(zé)事物的具體部門設(shè)置中，一般都只單獨設(shè)立地方相應(yīng)的部門。針對同一事物，像稅收征管這種同時由中央和地方兩個部門來管理的情況非常少見。國稅與地稅分設(shè)并不是歷史上就有的，1978年-1993年，我國只有一個稅務(wù)征管機構(gòu)。在1994年的分稅制改革中，國家正式將國稅與地稅分設(shè)，即將原來的稅務(wù)局拆分為兩個稅務(wù)局。1994年的分稅制改革本質(zhì)上來說是一次征稅權(quán)的改革，即將原來屬于地方政府的征稅權(quán)上收至中央政府，并且此后的數(shù)次稅制改革都是朝著這個方向邁進。

隨著征稅權(quán)逐漸偏向國稅局，地稅局原有的人員占比與其稅收占比越來越不匹配。但奇怪的是，為何地方政府不撤銷地稅局，將所有的稅收征收責(zé)任移交國稅局，自己則可以直接在事后拿到由國稅局代收的地方收入？

深圳市曾向國稅總局提出合并稅務(wù)系統(tǒng)，由國稅局來代收地方收入，深圳市撤銷原有的地稅局，但兩者卻在人事權(quán)上發(fā)生了沖突，深圳市要求合并后的稅務(wù)局的人事權(quán)由地方管轄，而國稅總局也堅持要有人事權(quán)，此事最后不了了之。這聽上去很矛盾，人事權(quán)往往意味著要自己負擔(dān)征稅的成本，為何地方政府要做吃力不討好的事？這與地方競爭有關(guān)。

地方競爭與違規(guī)減稅

2002年的所得稅分享改革的正式理由是，為了支持西部大開發(fā)，國家需要新增的財力來增加對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，因此需要從發(fā)達地區(qū)分享原本屬于地方稅的所得稅收入。但此次改革還有一個潛在原因，就是所得稅逃稅太嚴重。

所得稅中的主要構(gòu)成是企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅逃稅的一個直觀解釋是信息不對稱。與增值稅不同的是，稅務(wù)機關(guān)很難掌握企業(yè)真實的利潤水平，因此企業(yè)可以通過會計操作隱瞞其真實利潤，從而少交企業(yè)所得稅。另一個原因是，地方政府主動為企業(yè)減免企業(yè)所得稅。在2004年審計署針對788家重點稅源企業(yè)的稅收審計中可以看出，地方政府的違規(guī)減稅是一個主要因素。

同樣，如果一個企業(yè)是在地稅局繳納企業(yè)所得稅，另一個完全相同的企業(yè)在國稅局繳納企業(yè)所得稅，前者要比后者少繳25%的稅。原因是地稅局屬于地方政府管轄，而國稅局是由中央政府垂直管轄，地方政府有動機來給企業(yè)減稅，在操作上也很便利。而地方政府要想通過國稅局來減稅則難得多。

理論上講，只有那些流動性足夠強的企業(yè)才會受到地方政府的這種“青睞”。如果私營企業(yè)的流動性較大，由地稅局征管相比國稅局就可以少繳納企業(yè)所得稅。而大多數(shù)不可貿(mào)易的服務(wù)業(yè)很難流動，這些企業(yè)即使是地稅局來征管，其所得稅稅率也相對較高。

地稅局“援助之手”

如果僅從征稅效率來考慮國稅和地稅，有失偏頗。企業(yè)避稅或逃稅，從征稅效率來說是壞事，地方政府違規(guī)減稅也使得稅法的執(zhí)行效果打了折扣，但我們需要從一個更宏大的視野來理解和看待地稅局的角色，進而才能判斷地稅局未來應(yīng)該走的方向。

中國和俄羅斯轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的巨大差別在于，兩國的地方政府扮演了完全不同的角色。俄羅斯的地方政府扮演的是“攫取之手”，地方官員與精英勾結(jié)，爭相從企業(yè)中撈點好處，大多數(shù)企業(yè)不堪重負；相反，中國的地方政府扮演的是“援助之手”，地方官員想著如何來幫助本地企業(yè)發(fā)展，如幫助它們打開國內(nèi)外市場、獲得銀行信貸等，以實現(xiàn)地方發(fā)展。

中國的法定稅率較高，而在前30年，大多數(shù)企業(yè)從事的又是低附加值的產(chǎn)業(yè)，如果完全按照法定稅率繳稅，稅收會極大地壓縮企業(yè)利潤空間，企業(yè)自然沒有資源來做技術(shù)改進和產(chǎn)業(yè)升級。而地稅局的作用恰好在一定程度上抵消了高稅率的負面作用。

地稅局還可采取因地制宜的政策。當(dāng)沿海地區(qū)發(fā)現(xiàn)其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的低端制造業(yè)時，可通過地稅局的稅收政策來做調(diào)整，策略性地提高某類產(chǎn)業(yè)的實際稅率；欠發(fā)達地區(qū)可同時采用較優(yōu)厚的稅收政策來吸引這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而達到產(chǎn)業(yè)在空間上的合理分布。

正是這“援助之手”促進了中國私營企業(yè)的蓬勃發(fā)展。我們的研究發(fā)現(xiàn)，地稅局征管的企業(yè)在研發(fā)投資和企業(yè)的生產(chǎn)率方面更具優(yōu)勢，這說明地稅局為私企減稅時，這些企業(yè)將減稅收益用于改進自己的技術(shù)，這種改進也反映在企業(yè)真實的產(chǎn)出效率上，因此減稅能達到產(chǎn)業(yè)升級的目標(biāo)。

還征稅權(quán)于地稅局

正是因為實際稅率同時取決于法定稅率和稅務(wù)機構(gòu)的征稅努力，因此當(dāng)國家制定減稅政策、降低法定稅率時，不一定能達到真實減稅的目標(biāo)。如果僅考慮征稅效率，公共財政學(xué)領(lǐng)域有幾條公認的關(guān)于征稅權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)：（1）對可流動要素的征稅由中央控制；（2）完全不可流動的稅種由地方控制；（3）對稅基擁有最多信息的政府負責(zé)該稅種。

對照這幾條規(guī)則，我國目前的稅種改革需做謹慎考慮。首先，房產(chǎn)稅一旦大面積推開，應(yīng)全部劃歸地稅局管理，因為地方政府有信息優(yōu)勢。其次，“營改增”應(yīng)有范圍限制，因為營業(yè)稅是面向服務(wù)業(yè)的，地方政府對服務(wù)業(yè)有信息優(yōu)勢，且地方政府缺乏為服務(wù)業(yè)減稅的動機。更重要的是，服務(wù)業(yè)是與“人”的城市化聯(lián)系在一起的，如果不將服務(wù)業(yè)的收益和管理權(quán)限劃歸地方政府，地方政府就沒有激勵來推行“人”的城市化。

如果從更宏大的視野考慮，則需“做實”地稅局?，F(xiàn)階段，中央財力遠勝于地方財力，是調(diào)整中央地方財稅關(guān)系的合適時機，因此國家要優(yōu)先將那些與地方企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的稅權(quán)歸還地稅局，而不是直接調(diào)整中央與地方在某項稅收上的分享比重。簡單來說，征稅權(quán)遠比稅收收入重要。

作者為華中科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授