中部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化與有效供給的對策

生產(chǎn)要素的自由流動和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，促進了中部地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程，中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)服務(wù)、住房保障等方面的公共需求也快速增長。但由于公共服務(wù)資源空間分配不公和公共服務(wù)體制改革相對滯后等因素的影響，中部地區(qū)基本公共服務(wù)“供給不足”和“享受不均”的問題依然存在，出現(xiàn)了以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與基本公共服務(wù)供給失衡為特征的發(fā)展失衡。因此，積極推進基本公共服務(wù)均等化，是進一步促進中部地區(qū)崛起的必然要求，也是保障和改善民生、促進社會和諧的迫切需要。

一、基本公共服務(wù)供給與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

政府公共支出對長期區(qū)域經(jīng)濟增長具有明顯的正效應(yīng)。一方面，政府公共支出的增加可以有效推動區(qū)域經(jīng)濟增長路徑的轉(zhuǎn)變。內(nèi)生增長理論認為人力資本是一種重要的生產(chǎn)要素，人力資本的持續(xù)增長是推動經(jīng)濟增長的原因，人力資本存量水平的提升，將有效促進創(chuàng)新能力、技術(shù)進步速度等的提升，進而推進經(jīng)濟增長。楊建芳、龔六堂（2005，2006）等研究認為人力資本由教育資本和健康資本按照Cobb-Douglas生產(chǎn)技術(shù)組合生成，人力資本積累與可用于生產(chǎn)過程的人力資本存量相互促進、相互增強，都對經(jīng)濟增長產(chǎn)生正的影響。積極增加對就業(yè)、教育、科技和社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的投資，可以有效提高區(qū)域人力資本積累的速度，增進區(qū)域人力資本存量的生產(chǎn)效率，產(chǎn)生要素空間集聚效應(yīng)，進而推動區(qū)域經(jīng)濟增長路徑從要素投入驅(qū)動型向生產(chǎn)效率提高型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定和持續(xù)的增長。

另一方面，政府公共支出的增加可以有效促進區(qū)域經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)換?！笆濉睍r期擴大內(nèi)需是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的首要任務(wù)，也是促進經(jīng)濟增長向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變的重要戰(zhàn)略舉措。推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，有利于緩解教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品與服務(wù)，因市場化改革產(chǎn)生的看病難、上學(xué)難、住房難等一系列關(guān)涉民生的問題，有利于構(gòu)建社會保障的安全網(wǎng)，增加居民對未來的穩(wěn)定預(yù)期，減少居民預(yù)防性儲蓄，提高居民消費能力，擴大國內(nèi)需求，為經(jīng)濟增長提供重要的驅(qū)動力。

同時，區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府保障能力的提高，為擴大和調(diào)整基本公共服務(wù)的范圍和標準奠定了堅實的基礎(chǔ)，為居民獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)提供了可能。國際經(jīng)驗表明，當人均GDP達到3000美元時，是推進基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件。促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略實施以來，中部地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，綜合實力進一步增強。截止到2010年，中部六省中河南省、湖北省、湖南省、安徽省都已邁進“萬億元”俱樂部，山西省和江西省經(jīng)濟總量也超過9000億元。中部六省人均生產(chǎn)總值都已超過3000美元，均值達到3552美元，湖北省的人均生產(chǎn)總值已經(jīng)突破4000美元。因此，中部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，為全面推進基本公共服務(wù)均等化提供了有力的財力支撐。

二、中部地區(qū)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與存在問題

（一）現(xiàn)狀

近年來，中部各省加大了基本公共服務(wù)的財政投入，公共服務(wù)供給的設(shè)施、裝備和數(shù)量等都大幅提高，基本公共服務(wù)的范圍不斷擴大、服務(wù)質(zhì)量不斷提高、供給機制不斷完善，中部地區(qū)推進基本公共服務(wù)均等化取得了明顯成效。2010年中部地區(qū)用于公共安全、教育、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的公共財政支出為11251.07億元，比上年增加1604.42億元，占財政總支出和GDP總量的比分別為74.7%、13.07%。其中，教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等支出不斷提高，分別比2009年增長16.38%、16.65%、18.5%和43.39%，財政用于保障基本公共服務(wù)供給的資金投入明顯增加。

具體而言，中部地區(qū)的免費義務(wù)教育全面實施。2010年中部地區(qū)小學(xué)凈入學(xué)率保持在99%以上，初中毛入學(xué)率達到100%，高中階段教育毛入學(xué)率達到82.5%以上。2009年小學(xué)和普通中學(xué)生均公用事業(yè)經(jīng)費分別達到3168.14元和4517.2元，分別比上年增加557.95元和843.1元?；踞t(yī)療保障實現(xiàn)了制度全覆蓋，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件不斷改善。2010年中部地區(qū)共有衛(wèi)生機構(gòu)26.75萬家，每千人口擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院床位17.85張、衛(wèi)生技術(shù)人員23.47人。1046個縣（市、區(qū)）開展了新農(nóng)合，參合人數(shù)達到3.46億人，比2006年增加2.18億人。2006-2010年，中央財政累計安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金159.45億元，支持建設(shè)項目15841個；其中，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項目6700個，投入資金123.4億元，占總資金的77.39%；農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項目9104個，投入資金34.1億元，占總資金的21.39%。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系基本形成，覆蓋范圍不斷擴大。2010年中部地區(qū)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險參保人數(shù)分別達到4926萬人、2521萬人、9578萬人、2527萬人和2050萬人，分別比2005年增長了37.6%、7.9%、263.4%、92%和122.6%，社會保障水平大幅提高。公共文化服務(wù)體系不斷完善，農(nóng)村廣播電視村村通、文化信息共享工程等重點惠民工程取得新進展。2010年中部地區(qū)農(nóng)村廣播和電視綜合人口覆蓋率分別達到94.17%和96.63%，公共圖書館、群眾藝術(shù)館、文化館和博物館分別占到全國總數(shù)的24.1%、22.73%、25.47%和25.83%，并逐步向社會免費開放。公共就業(yè)服務(wù)和保障性住房供給能力不斷增強。

（二）存在問題

中部六省財力的增加和社會建設(shè)的全面的推進，提升了公共服務(wù)供給的水平。但中部省際、城鄉(xiāng)、不同社會群體之間的基本公共服務(wù)差距明顯，公共服務(wù)供給不足與基本公共產(chǎn)品短缺并存。中部地區(qū)享有的基本公共服務(wù)資源小于其所占的人口比例，與區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求尚有差距，這將直接影響中部地區(qū)崛起的步伐和社會公平正義的有效實現(xiàn)。

1.中部地區(qū)公共服務(wù)供給效率低下公共資源分配的增加，有效促進了的中部地區(qū)基本公共服務(wù)投入總量的增加，但是粗放式的供給使得公共服務(wù)供給的效率存在較大損失。由于缺乏高效的制度安排和多元的供給主體，以政府為主體的一元化公共服務(wù)供給模式，在特定財政資源的約束下出現(xiàn)了失靈，公共服務(wù)供給出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡和需求偏差。目前中部各省地方政府的經(jīng)濟職能過強，而公共服務(wù)職能較弱，用于鐵路、公路、城市擴建等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入比重較大，而與人民群眾生活密切相關(guān)的教育、醫(yī)療、社會保障、住房保障等方面的投入相對不足。同時，由于公共服務(wù)供給決策機制的不完善，公共品供給中仍存在非“需求主導(dǎo)型”的供給機制，造成了公共資源供給的短缺與浪費并存。

2.中部地區(qū)公共服務(wù)供給不公平的問題依然嚴重。中部地區(qū)省際、城鄉(xiāng)和不同群體間基本公共服務(wù)失衡現(xiàn)象突出，主要體現(xiàn)在中部各省、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給總量、質(zhì)量和水平差距明顯，部分貧困地區(qū)和農(nóng)村居民、農(nóng)民工等群體難以獲得基本的公共服務(wù)。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，2010年中部地區(qū)每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位山西省最高為4.12張，江西省最低為2.34張，其他四省份也均低于全國3.27張的平均水平；城市之間而言，山西、河南較高，分別為6.62張、6.36張和6.33張，而安徽省、江西省和湖北省僅為3.98張、4.43張和4.75張；農(nóng)村之間而言，山西省最高為3.15張，高于全國平均水平，而其他省份均低于全國平均水平；城鄉(xiāng)之間的差距則較大，城市的床位都在農(nóng)村的2倍以上，河南省則達到3.1倍。

3.中部地區(qū)公共服務(wù)供給體系不完善。目前，中部地區(qū)公共服務(wù)有效供給水平不高，公共服務(wù)供給尚未形成完善的供應(yīng)方式及靈活的運行機制。公共服務(wù)均等化的推進主要依賴于政府的財政支出，以職能部門為導(dǎo)向的公共服務(wù)資源的配置機制相對分散。同時，地方政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域所形成的主導(dǎo)地位，擠占了非政府組織、社區(qū)及企業(yè)提供公共服務(wù)的大量空間，公共服務(wù)的市場化和社會化進程緩慢。即使隨著市場化改革的推進， 部分公共產(chǎn)品與服務(wù)（ 如教育、醫(yī)療等） 開始市場化配置，但由于區(qū)域收入差距的存在，阻礙了低收入家庭和社會困難群體獲得必要的公共服務(wù)，造成享有機會的不均等和效果的不均等，加劇了基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀。

三、中部地區(qū)基本公共服務(wù)有效供給的對策

（一）重塑政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的積極角色

隨著中部地區(qū)社會結(jié)構(gòu)的深刻變革和人們利益訴求的改變，地方政府的職能和社會政策也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變?；竟卜?wù)支出對區(qū)域經(jīng)濟增長具有重要的帶動作用，地方政府應(yīng)加快由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積極強化其在基本公共服務(wù)供給中的引導(dǎo)和調(diào)控作用，強化政府的公共服務(wù)職能，提高政府的公共服務(wù)能力。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢，針對當前和長遠經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新需求、新挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮中部地區(qū)的比較優(yōu)勢，進一步完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等方面的社會政策，構(gòu)建隨著經(jīng)濟的發(fā)展人民生活更有保障的利益共享機制。同時，國家也應(yīng)通過相應(yīng)制度約束和體制激勵，提高地方政府公共服務(wù)的主觀意愿。

（二）進一步完善公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)

區(qū)際和城鄉(xiāng)之間財力的差距和政府的供給偏好，是中部地區(qū)公共服務(wù)供給格局和項目失衡的重要影響因素。中部各省應(yīng)針對城鄉(xiāng)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展實際，合理提高基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的支出比重，并向廣大農(nóng)村人口、貧困人群和農(nóng)民工適當傾斜，提高基本服務(wù)財政資金的配置效率。同時，應(yīng)積極爭取國家對中部欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，提升地區(qū)間財力均等化水平。

（三）積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制

“十二五”規(guī)劃綱要提出要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，引入競爭機制，擴大購買服務(wù)。鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。中部各省應(yīng)在加大公共服務(wù)供給力度的同時，充分發(fā)揮市場機制的作用，建立政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、社會參與的供給機制，實現(xiàn)投資主體多元化、供給渠道多樣化，提高公共服務(wù)供給的競爭性和運作效率，實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會化、社區(qū)化。同時，中部各省應(yīng)對貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，通過財政補貼或稅收優(yōu)惠等措施，積極引導(dǎo)非營利組織和私營部門等的資金、技術(shù)進入公共服務(wù)領(lǐng)域，大力發(fā)展慈善事業(yè)，有效地提供符合當?shù)仄煤彤數(shù)鼐唧w條件的公共服務(wù)。

（四）完善基本公共服務(wù)供給的績效評價與監(jiān)督

基本公共服務(wù)供給均等化的最終落腳點和實現(xiàn)途徑在于政府的職責。中部各省應(yīng)明確政府在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的職責和目標，建立有效的績效評價體系和完善的監(jiān)督機制。將公共服務(wù)供給的有效性納入地方政府的政績考核體系，通過聽證制度、信息公開查詢制度和第三方機構(gòu)評估制度等，有效監(jiān)督公共服務(wù)供給措施的有效落實，避免因公共服務(wù)的公共品屬性和外部性特征產(chǎn)生的“政府失靈”和“市場失靈”，避免因信息不對稱產(chǎn)生的道德風險，使中部地區(qū)廣大居民都能逐步享受均等化的基本公共服務(wù)。