加強國際化社區(qū)服務(wù)管理推進社會管理創(chuàng)新以望京社區(qū)為例

摘要：社會管理是在政府的主導(dǎo)下，通過規(guī)范化、科學(xué)化的制度體系，匯聚多方力量，化解社會矛盾、解決社會問題、促進社會發(fā)展、保持社會和諧。社區(qū)服務(wù)管理是社會創(chuàng)新管理的重要組成部分。服務(wù)和管理不同類別人群，是社區(qū)建設(shè)的重要方向?；诖耍Y(jié)合調(diào)研，以望京社區(qū)為例，詳盡分析社區(qū)的特點、管理模式及存在問題，在此基礎(chǔ)上提出國際化社區(qū)服務(wù)管理的建議與措施。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；國際化；社會管理

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0220-03

人類之所以選擇社區(qū)生活的聚居方式，是因為人們可以通過社區(qū)的合作得到若干的利益和保障，這個目的的實現(xiàn)就是功能的實現(xiàn)。以功能為主題的研究，一類是經(jīng)驗性的分類研究。如于顯洋把社區(qū)的功能分為一般功能和本質(zhì)功能，一般功能包括經(jīng)濟功能、政治功能、教育功能、衛(wèi)生功能、福利和服務(wù)功能、娛樂功能和宗教功能等七類；本質(zhì)功能包括社會化功能、社會控制功能、社會參與功能、社會互助功能等四類。另一類是功能主義的功能研究。功能主義的研究致力于發(fā)現(xiàn)一般規(guī)律，并依據(jù)規(guī)律性認識解釋具體問題。望京社區(qū)作為北京市朝陽區(qū)的典型國際化社區(qū)，具有一定的獨特性，是一個很好的研究范本（本文的經(jīng)驗材料由望京街道辦事處提供）。一、研究意義

（一）推進和創(chuàng)新社會管理，是城市發(fā)展的內(nèi)在要求

社會管理是在政府的主導(dǎo)下，通過規(guī)范化、科學(xué)化的制度體系，匯聚多方力量，化解社會矛盾、解決社會問題、促進社會發(fā)展、保持社會和諧。

鑒于我國在社會管理方面存在的問題，中央對加強社會管理和服務(wù)做出了一系列重大部署，包括完善社會管理格局、加強黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制、注重對流動人口和特殊人群管理和服務(wù)、健全基層社會管理和服務(wù)體系以及加強公共安全體系、推動社會組織健康有序發(fā)展等。在落實中央這些重大部署中，關(guān)鍵是在社會管理中如何堅持以人為本的理念，將社會管理寓于社會服務(wù)之中。實踐中，各級政府已做了有益的探索。

北京市政府的工作目標之一，就是要通過進一步加強和創(chuàng)新社會管理，建設(shè)中國特色世界城市。2011年6月中共北京市委在《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理全面推進社會建設(shè)的意見》中明確提出：加強和創(chuàng)新社會管理，全面推進社會建設(shè)，是推動首都科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是加快實施“人文北京、科技北京、綠色北京”戰(zhàn)略，建設(shè)中國特色世界城市的重大戰(zhàn)略舉措。

（二）發(fā)展和建設(shè)和諧社區(qū)，是社會管理的有機組成部分

社區(qū)服務(wù)管理是社會創(chuàng)新管理的重要組成部分。十八大報告社會管理部分就明確提出要“增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”?！冻枀^(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的“三化四區(qū)”工作目標中，也結(jié)合區(qū)域特點，在國際城市建設(shè)內(nèi)容方面提到：為配合北京市世界城市建設(shè)，推進朝陽經(jīng)濟社會健康發(fā)展，朝陽區(qū)決定在“十二五”期間建設(shè)文明和諧宜居、中外文化交融、適宜不同國籍人員居住生活的國際化社區(qū)。推進國際化社區(qū)建設(shè)。在外籍人員集中區(qū)域，建立外籍人員服務(wù)中心（站），完善社區(qū)對外服務(wù)功能（《朝陽區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》）。

（三）服務(wù)和管理不同類別人群，是社區(qū)建沒的重要方向

我國改革開放的深入推進，政治、經(jīng)濟地位的強勢提升，增強了對外籍人員的吸引力，來華外籍人員數(shù)量與日俱增。作為北京市城近郊區(qū)中面積最大的一個區(qū)，朝陽區(qū)與其他市（區(qū)縣）相比的典型特征之一，就是外籍人員的在本區(qū)人口組成中占比較多。外籍人員大量涌入朝陽，朝陽區(qū)外籍人口與日俱增，對之加強服務(wù)和管理，將成為朝陽區(qū)一項重要的工作任務(wù)。

按照功能定位，朝陽區(qū)是北京市的涉外大區(qū)。根據(jù)朝陽區(qū)社會辦提供的最新數(shù)字顯示，朝陽區(qū)外籍人員呈日益增多、廣泛分布且分布不均的現(xiàn)象。在外籍人員大量涌入的情況下，既要與本國居民有區(qū)別地進行差異化管理，又要全力做好外籍人員的服務(wù)工作。

二、朝陽區(qū)典型社區(qū)實踐分析

望京地區(qū)作為朝陽區(qū)配套功能完善的綜合性區(qū)域，作為社會轉(zhuǎn)型中的典型社區(qū)，在加強社區(qū)服務(wù)管理方面具有一定的前導(dǎo)性和借鑒意義。

（一）基本情況分析

首先，望京地區(qū)具有人員多樣化的特點。隨著望京城市現(xiàn)代化、區(qū)域國際化繼續(xù)加快發(fā)展，開放型國際化社區(qū)建設(shè)不斷深化，望京流動人口國際化的特征越發(fā)凸顯。同時，望京地區(qū)存在單一國別人口比重較大的特點。外籍人口中，韓國國籍人士占80%，約為1.6萬人次。而韓籍人士群體內(nèi)部的分化也比較明顯，組成成份較為復(fù)雜。望京地區(qū)的韓國人中，除少數(shù)派駐官員外，大體分三類：駐京韓國公司工作人員、留學(xué)生和從事商業(yè)活動的人員。

此外，望京社區(qū)的外籍人口流動性大，居住性質(zhì)也發(fā)生區(qū)別性變化。以韓國國籍人士為例，由于受入境簽證時間的制約，長期定居的人較少。從簽證有效期看，短者不到半年，長者8年之久。在望京的韓國人初期主要租房居住，后有部分開辦被稱為民泊的家庭式旅店經(jīng)營或居住?，F(xiàn)在在望京居住的韓國人士已發(fā)展到自購房或買房投資。

（二）社區(qū)管理模式分析

1.注重細化管理

望京社區(qū)深入探索外籍人全新服務(wù)管理模式，以不斷適應(yīng)望京向城市現(xiàn)代化、區(qū)域國際化快速發(fā)展的要求，于2010年建立了2個外籍人員服務(wù)站，入住望京的外籍人員辦理入住登記手續(xù)既可以在區(qū)分局下屬的派出所內(nèi)進行，也可以在街道設(shè)立的外籍人員服務(wù)站進行登記。

同時，望京社區(qū)采取多種方式，通過在居民樓內(nèi)張貼中、英、韓三種語言的公告，加強政策法規(guī)的宣傳教育。針對外籍人在華工作和小孩在華讀書的情況，與其工作單位和學(xué)校聯(lián)系合作，加強企業(yè)對員工，學(xué)校對學(xué)生進行的法律、法規(guī)教育。

2.注重文化引導(dǎo)

望京社區(qū)注重以文化活動和氛圍營造為基礎(chǔ)，通過搭建平臺、優(yōu)化環(huán)境等手段，增強外籍人員對社區(qū)的歸屬感。加強與韓國民間組織的溝通與交流，及時掌握相關(guān)情況信息。望京社區(qū)還以“文化”構(gòu)筑起溝通各國人民友誼的橋梁，促進地區(qū)中外居民的交流融合。通過開展一年一屆的望京國際文化藝術(shù)周、望京中外鄰居節(jié)，進一步加強中外居民間的文化交流，持續(xù)開展中外共植友誼林、中外居民長走競賽、中外寶寶明星賽、中外家庭廚藝交流、中外家庭結(jié)對子等特色活動，增強外籍居民對社區(qū)的認同感和歸屬感。

3.注重多重服務(wù)格局

望京社區(qū)努力為外籍人員提供全面、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，營造外國人到家的感覺，增強外籍人員對社區(qū)的歸屬感。2010年望京街道工委、辦事處按照“新四區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略要求，以更加開放的理念和國際化的眼光，結(jié)合地區(qū)實際，立足外籍人員服務(wù)站，形成多重服務(wù)格局。

（1）積極打造多方位服務(wù)格局

外籍人員服務(wù)站協(xié)助公安派出所、社區(qū)民警，開展日常接待境外人員的業(yè)務(wù)，如辦理臨時住宿登記、涉外法規(guī)宣傳、境外人員的發(fā)現(xiàn)及核查、涉外入戶調(diào)查、涉外情況溝通研判、涉外臺賬檔案管理和涉外案（事）件處置等。

辦事處相關(guān)科室牽頭，聯(lián)系對接轄區(qū)社會單位，廣泛整合社會資源，為外籍人員服務(wù)。如律師事務(wù)所、醫(yī)院、房地產(chǎn)中介、學(xué)校與培訓(xùn)機構(gòu)、旅行社、文化公司、飲食餐館、旅店等。以服務(wù)站為核心，建立對外服務(wù)的一張大網(wǎng)。只要外籍人員有需求，在服務(wù)站內(nèi)均可為其免費、及時找到服務(wù)單位。這樣外籍人員到服務(wù)站，就相當于找到了一個免費優(yōu)質(zhì)的引導(dǎo)員。外籍人員一踏進社區(qū)，就如同到了自己的家。營造“家”的感覺正是望京街道和外籍服務(wù)站的建站理念。

（2）積極打造面對面交流服務(wù)格局

“服務(wù)站”內(nèi)硬件布局力求人性化，適合外籍人員文化氛圍?！胺?wù)站”內(nèi)專門配備外語能力較強的外事管理人員和外籍人員義工，實現(xiàn)管理人員與外籍人員之間的面對面的交流，做到第一時間采集各類情況信息、做好服務(wù)需求登記，并爭取在“服務(wù)站”內(nèi)解決更多問題。同時在服務(wù)站內(nèi)，設(shè)有宣傳展板、電子觸摸屏、宣傳折頁，采用中文、英文和韓文三種文字并存的方式，極大地方便了外籍人員。

（3）積極打造跟進式訪問服務(wù)格局

服務(wù)站受理的外籍人員事項，都通過服務(wù)站的工作人員入戶走訪、電話訪談、網(wǎng)上交流和聯(lián)系協(xié)調(diào)服務(wù)單位，做到事事有著落，件件有回音。

（三）社區(qū)管理問題分析

1.外籍人員社區(qū)歸屬感不強

這突出表現(xiàn)在外籍人員與地區(qū)人員融合不夠，多數(shù)人對社區(qū)不了解，不參與讓區(qū)活動，處于觀望狀態(tài)。原因主要有三個方面：

首先，是語言和文化的差異，給國人與外籍人員溝通交流帶來了一定的障礙。隨著在望京居住的韓國人逐年增多，帶來了與之語言相通、習慣相近的我國東三省鮮族人到望京開展服務(wù)。這些服務(wù)行業(yè)的存在和發(fā)展，一定程度上滿足了鮮族人的生活需求。但在韓國人集中居住的小區(qū)，周邊有很多韓國餐館，韓國人樂于局限在自己的小圈子內(nèi)開展交流活動，對社區(qū)尚處于等待觀望狀態(tài)，沒有積極參與社區(qū)建設(shè)的意識。

其次，是對外政策尚不夠細化，街道不能與各種外籍協(xié)會建立正常的日常對接。由于外事政策的制約及政治上的敏感，從官方角度與外籍人士的接觸、交流，都持比較慎重的態(tài)度，只能有限地開展一些民間的組織活動，由于受時間、出席人員等因素的制約，與政府管理的期望目標還有較大距離。

此外，是部分外籍人員愿意參加社區(qū)活動，但主動性較弱，經(jīng)常處于觀望等待狀態(tài)，需要社區(qū)通過多種渠道與之建立廣泛的交流機制。

2.信仰、習慣差異激化矛盾

望京地區(qū)不同國別居住者的生活習慣和信仰差異，引發(fā)了居民間較多的矛盾，中韓居民之間的矛盾尤為突出。聚集的韓國人，以及在此開辦小型服務(wù)業(yè)的我國東三省的流動鮮族人，他們喜好夜生活，有群聚喝酒的習慣，醉酒擾民的問題較為突出。另外，部分韓國留學(xué)生喜好深夜進行體育鍛煉，動作幅度過大，噪音擾民，也引起居民的投訴。而經(jīng)社區(qū)民警警告后，通常也是無濟于事，致使少數(shù)中國居民因不能忍受此類生活環(huán)境而搬遷。

3.政策法規(guī)缺失

國內(nèi)關(guān)于外籍人士管理的政策法規(guī)缺失，使有效管理外籍人員缺乏依據(jù)和力度。

首先，由于出入境簽證上不要求登記明確的去留地，給外籍人員管理工作帶來被動。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，外籍人員在入境后24小時內(nèi)要到所在地的派出所進行登記，但從目前了解的情況看，外籍人員入境后的真實去向，出入境管理部門并不能與所去地的派出所及時有效地進行信息溝通。實際工作中，只能通過廣泛發(fā)動社區(qū)干部、居民、流管員做到及時反映和清查核實，使管理總處在被動狀態(tài)。

同時，對外籍人員違規(guī)行為沒有明確的處罰規(guī)定，給外籍人員管理工作帶來被動。從現(xiàn)實情況看，韓國人酒后滋事的情況時有發(fā)生，對其違規(guī)行為地區(qū)派出所只能按相關(guān)的規(guī)定做最高500元人民幣的處罰。此外，少數(shù)韓國人認為自己國家經(jīng)濟發(fā)達，我國管理理念落后，產(chǎn)生一種“優(yōu)勢心態(tài)”，有輕視我國法規(guī)，放縱自己行為的現(xiàn)象。

4.專業(yè)管理人員稀缺

在望京地區(qū)，缺乏專業(yè)警力，協(xié)管人員少，這給外籍人員管理工作帶來很大困難。目前轄區(qū)兩個派出所專業(yè)警務(wù)人員較少，且只能在對外窗口服務(wù)崗位，不能到基層社區(qū)。在外籍人員較為集中的社區(qū)，每個社區(qū)都有1000戶、近萬居民，其中有幾百至上千名外籍人員，社區(qū)民警必須將50%的精力投入到外籍人的服務(wù)管理工作中。

此外，由于工資待遇過低，不能及時聘用到懂韓語的流管人員，也給地區(qū)外籍人員的管理工作帶來較大的因難。

三、國際化社區(qū)服務(wù)管理的建議與措施

（一）建立外籍人員管理數(shù)據(jù)庫

要實現(xiàn)社區(qū)的優(yōu)化管理，應(yīng)該建立派出所、街道和社區(qū)資源共享的人員管理數(shù)據(jù)庫。將外國人納入地區(qū)人口管理，做到底數(shù)清，情況明。可以借鑒望京街道的成功經(jīng)驗，在街道或社區(qū)設(shè)立外籍人員服務(wù)站。一方面協(xié)助派出所開展外籍人員居住登記。另一方面與派出所共同建立外籍人員數(shù)據(jù)庫，及時準確地掌握地區(qū)外籍人員居住情況，為街道和社區(qū)開展對外籍人員的服務(wù)和管理提供基礎(chǔ)。并且，通過采取“以房找人、以房管人”的模式，建立各社區(qū)外籍居民及民泊（旅館）管理臺賬，進一步細化數(shù)據(jù)庫管理。

（二）發(fā)揮基層組織作用

需要注意的是，在發(fā)揮派出所對外管理作用的同時，應(yīng)注重發(fā)揮社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的作用?？梢越⒔值?、居委會、派出所聯(lián)動工作機制，對外籍人員實行動態(tài)管理和服務(wù)。定期召開由街道、派出所、居委會、物業(yè)公司和社會單位五方參加的共管小組例會，交流外籍居民管理的動向和問題，研討工作措施。

（三）加強文化引導(dǎo)

社區(qū)文化是現(xiàn)代性文化中的一部分，社區(qū)文化也是社會主義和諧文化中的一部分。社區(qū)服務(wù)，不僅要讓外籍居民認可中國的文化，也要讓外籍居民通過社區(qū)文化活動產(chǎn)生社區(qū)認同感。

對此，可以增設(shè)外籍居民漢語培訓(xùn)項目，滿足外籍居民學(xué)習漢語的需求，為他們在中國生活提供便利，同時也幫助外籍居民了解中國文化；并且，要加強雙語硬件環(huán)境建設(shè)，進一步提高地區(qū)雙語或三語牌匾標識的準確率，優(yōu)化轄區(qū)國際語言環(huán)境。此外，應(yīng)注重打造文化活動品牌。通過各種品牌活動的開展，為中外居民的溝通搭建平臺，繁榮社區(qū)文化，并不斷提升街道的影響力。

（四）結(jié)合管理與服務(wù)

社區(qū)管理，應(yīng)堅持管理與服務(wù)相結(jié)合，服務(wù)先行。努力為外籍人員提供全面、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，增強外籍人員對社區(qū)的歸屬感。

可類比望京街道先進經(jīng)驗，以“便利、快捷、溫馨、現(xiàn)代”的服務(wù)宗旨，努力打造“多方位服務(wù)，面對面交流，跟進式訪問”三大服務(wù)格局的外籍人士服務(wù)站，并在北京市范圍內(nèi)的社區(qū)居委會服務(wù)站建立外籍人員服務(wù)窗口，將外籍人員的服務(wù)和管理作為服務(wù)站的一項重要工作內(nèi)容，設(shè)窗口、設(shè)專人管理。以服務(wù)管理站為載體，針對需求，提供入住登記、就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、居住、法律等多項宣傳咨詢服務(wù)，使外籍居民感受到北京生活的便捷與溫馨。

（責任編輯：陳麗敏）