論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革制度框架創(chuàng)新的基本方略

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革制度框架創(chuàng)新，可以包括一些需要堅(jiān)持的基本原則與可行的基本路徑。這些原則與路徑構(gòu)成了制度框架創(chuàng)新的基本方略，共同推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；制度框架創(chuàng)新；基本方略

中圖分類(lèi)號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）01-0181-02

當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)面臨的突出矛盾，城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)水平等方面的差距還在擴(kuò)大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等方面的差距十分明顯，制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次因素依然存在。如何從根本上破解城鄉(xiāng)發(fā)展的二元差距，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。國(guó)家為解決這一問(wèn)題，成立了兩個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行先行先試。成立試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)重要目的在于從制度框架創(chuàng)新上來(lái)解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。根據(jù)中央對(duì)重慶市提出的改革試驗(yàn)的要求和重慶市的探索實(shí)踐，目前已形成了制度框架創(chuàng)新的基本方略。這一方略包括制度框架創(chuàng)新的基本原則與基本路徑，初步回答了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)所需的制度框架如何創(chuàng)新的問(wèn)題。

一、創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度框架的基本原則

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架是以建設(shè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局為目標(biāo)的相關(guān)制度安排的結(jié)構(gòu)體系。框架創(chuàng)新是基本制度的整體創(chuàng)新，因此制度創(chuàng)新更重要的是制度框架創(chuàng)新。一項(xiàng)制度安排的效率不是獨(dú)立于其他制度安排之外的運(yùn)行結(jié)果，而是制度結(jié)構(gòu)整合的結(jié)果。制度框架創(chuàng)新是指對(duì)現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行的更有效的改進(jìn)與改革，既包括制度框架組成所依據(jù)的原則的改變，也包括“嵌”在制度結(jié)構(gòu)中的各項(xiàng)制度自身的更新，還包括各項(xiàng)制度之間的耦聯(lián)關(guān)系的調(diào)整。在創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架時(shí)，需要把握如下基本原則：

1.制度框架創(chuàng)新的指導(dǎo)性。一是以三農(nóng)為根本立足點(diǎn)，必須按照中央的部署和要求，做到國(guó)民收入分配與公共事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)切實(shí)放到農(nóng)村，改善民生的舉措要更多的惠及農(nóng)民。二是以推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置為著力點(diǎn)，加快建立有利于資源要素向農(nóng)村配置的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村聚集。促進(jìn)土地增值收益更多地用于農(nóng)村建設(shè)。三是以城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)為戰(zhàn)略點(diǎn)，既要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，又要扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，讓留在農(nóng)村的人能夠安居樂(lè)業(yè)。四是以城鄉(xiāng)改革聯(lián)動(dòng)為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、共同繁榮。五是以共同富裕為根本目標(biāo)?！肮餐辉！狈从成鐣?huì)主義本質(zhì)要求和黨的本質(zhì)屬性，是鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的內(nèi)在要求，也是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)條件。因此，縮小三大差距是關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)和方向的根本問(wèn)題。

2.制度框架創(chuàng)新的綜合性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)涉及城鎮(zhèn)與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人口與資源環(huán)境等各方面工作的綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多種利益關(guān)系的調(diào)整，牽一發(fā)而動(dòng)全身。所以，有效推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要多方面政策措施的協(xié)調(diào)配合。從現(xiàn)實(shí)工作層面看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要突出重點(diǎn)，在化解主要矛盾、解決關(guān)鍵問(wèn)題上尋求突破，又要全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。從統(tǒng)籌任務(wù)和工作切入點(diǎn)來(lái)看，要圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和空間布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)與社會(huì)保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理等方面開(kāi)展T作，盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)的是綜合性，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)性。

3.制度框架創(chuàng)新的示范性。從中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局出發(fā)，根據(jù)本區(qū)域要素稟賦特點(diǎn)，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的內(nèi)在要求，以制度創(chuàng)新為主要?jiǎng)恿Γ匀轿桓母镌圏c(diǎn)為主要特征，以政府體制改革為保障，以解決社會(huì)深層矛盾為著眼點(diǎn)，以帶動(dòng)和影響其他地區(qū)發(fā)展為目的，以建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制為目標(biāo)，堅(jiān)持破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制與創(chuàng)立新制度框架相結(jié)合、重點(diǎn)突破與整體創(chuàng)新相結(jié)合、先行先試與關(guān)聯(lián)互動(dòng)相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)體制改革與其他方面改革相結(jié)合、解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題與攻克全國(guó)共性難題相結(jié)合，先行試驗(yàn)一些具有國(guó)家層面意義的重大改革發(fā)展措施，探索新的歷史條件下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新的指導(dǎo)思想、新的發(fā)展路徑、新的增長(zhǎng)模式、新的改革模式以及新型的參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的方式等，并不斷拓展改革的領(lǐng)域，帶動(dòng)其他領(lǐng)域和其他地區(qū)的改革發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)改革的整體進(jìn)程。二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度框架創(chuàng)新的基本路徑

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為一項(xiàng)持久的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面利益關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)，需要政府持久的宏觀層面的統(tǒng)籌和主導(dǎo)，決非僅僅幾項(xiàng)職能的調(diào)整所能解決，因此，制度框架的創(chuàng)新涉及到多個(gè)層面。

1.強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的理念、結(jié)構(gòu)、職能和方式的創(chuàng)新。深化行政改革，突破統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政體制、機(jī)制障礙，建立促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體系，是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容和主要?jiǎng)恿?，是充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中主導(dǎo)作用的關(guān)鍵。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行管理體制的特點(diǎn)，在推動(dòng)政策改革方面，越是上級(jí)政府，越有政治動(dòng)員和政策主導(dǎo)的能力，越能發(fā)揮更大的作用；而從統(tǒng)籌的區(qū)域和范圍來(lái)說(shuō)，越是上級(jí)政府，管轄的區(qū)域范圍越大，統(tǒng)籌配置資源的回旋余地越大，統(tǒng)籌的行為空間和作用效果也越大，這可稱(chēng)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“大局效應(yīng)”。因此，適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體系，從根本上克服現(xiàn)行城鄉(xiāng)行政管理體系的局限性，必須深化行政改革。其重點(diǎn)是：轉(zhuǎn)變政府職能，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府職能架構(gòu)；重塑行政體制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體制；完善行政機(jī)制，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府運(yùn)作機(jī)制。

2.建立城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促的動(dòng)力機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)有別于簡(jiǎn)單的農(nóng)村建設(shè)，它的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是城市對(duì)農(nóng)村的反哺和工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，以構(gòu)建“以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)”的長(zhǎng)效機(jī)制。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一體化格局不可能建立在僅僅依靠中央的財(cái)政支持或城市、工業(yè)的有限“輸血”這一基礎(chǔ)之上，必須在協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，努力探索激勵(lì)城市文明和城市資源通過(guò)無(wú)形或有形的有效渠道輻射農(nóng)村，政府加大對(duì)三農(nóng)公共資源的優(yōu)化配置，企業(yè)將生產(chǎn)力要素投入農(nóng)村的途徑和辦法?！鞍呀ㄔO(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力”，爭(zhēng)取以不斷發(fā)展的城市和不斷升級(jí)優(yōu)化的二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益來(lái)推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。即如何建立”城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促”的發(fā)展模式，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制。

3.積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度系列建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是“人往那里走”，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性顯著提升，流動(dòng)的“家庭化”趨勢(shì)明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對(duì)土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城鎮(zhèn)化，融入城鎮(zhèn)的意愿強(qiáng)烈。

4.推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置的“三農(nóng)”投入機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要解決的一個(gè)核心問(wèn)題是“錢(qián)從哪里來(lái)”。一是按照2010年中央一號(hào)文件提出的“總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高”的要求，更加自覺(jué)、更大幅度地調(diào)整國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)把三農(nóng)作為投入重點(diǎn)，把與三農(nóng)有關(guān)的項(xiàng)目作為國(guó)家新增投資安排的優(yōu)先領(lǐng)域，保證財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)支出有較大幅度增長(zhǎng)，確保新增財(cái)政支出向三農(nóng)傾斜，并建立財(cái)政三農(nóng)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政支農(nóng)體制。二是積極開(kāi)拓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金的籌集渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。三是深化農(nóng)村金融改革。建立普惠性的農(nóng)村金融體系，加快培育適應(yīng)三農(nóng)需要的各類(lèi)新型金融組織，培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，加大政策性金融對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，加強(qiáng)財(cái)稅政策與農(nóng)村金融政策的有效銜接，引導(dǎo)更多信貸資金投向三農(nóng)，提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平。

5.統(tǒng)籌土地稅費(fèi)收取和使用，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要解決的一個(gè)核心問(wèn)題是“權(quán)益如何保障”。近幾年，在國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，不少地區(qū)開(kāi)始推行宅基tWmP3ECYnlDu4Ok2Ri2A2A==地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等問(wèn)題。

6.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)。保障和改善民生，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村。應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村延伸，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化和社會(huì)保障等體制改革，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。在繼續(xù)全面普及并鞏固九年制免費(fèi)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，推進(jìn)實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村中等職業(yè)教育，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步提高農(nóng)民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)水平。不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會(huì)救助體系。加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)步伐。加強(qiáng)農(nóng)村水、電、路、氣、房建設(shè)，加快改變農(nóng)村面貌。

三、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與演變主要是由制度與體制及其運(yùn)作機(jī)制所制造出來(lái)的現(xiàn)象，那么，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就必須革新目前的制度框架及其運(yùn)作機(jī)制，才可能徹底解決這個(gè)長(zhǎng)期困擾中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的最大難題。對(duì)此，中央要求重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革要“在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，破除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙”。從這個(gè)角度看，中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題并不單純是某一方面的制度與機(jī)制的創(chuàng)新，而是國(guó)家制度框架及其體系的革新。因此，我們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)應(yīng)深化農(nóng)村改革，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，提高農(nóng)民的組織化程度，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變進(jìn)程；加強(qiáng)農(nóng)村人力資本開(kāi)發(fā)和新型農(nóng)民培養(yǎng)，全面提高農(nóng)民素質(zhì)；加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)現(xiàn)代化。

（責(zé)任編輯：劉嬌嬌）