區(qū)域水災(zāi)史中的制度成因分析

【摘要】區(qū)域水災(zāi)的形成原因復(fù)雜多樣，其中自然和制度因素是重要原因。自然地理因素是空間區(qū)域的天然特征，而制度因素則是政府出于經(jīng)濟(jì)布局需要而對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)再分配，從而導(dǎo)致空間區(qū)域內(nèi)水災(zāi)發(fā)生的不平衡。文章通過分析安徽省鳳陽縣水災(zāi)案例，力圖說明區(qū)域水災(zāi)的發(fā)生不僅是自然因素使然，更是由政府制度性安排所造就。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域水災(zāi) 自然成因 制度分布

有關(guān)災(zāi)害的現(xiàn)有研究大體可分為兩種路徑：一是在災(zāi)害研究中關(guān)注其自然發(fā)生和人在災(zāi)害面前受到的傷害及進(jìn)行的抗?fàn)?，但缺乏?duì)災(zāi)害制度成因的研究和分析。二是有些災(zāi)害研究雖然注意到了人的因素，但其強(qiáng)調(diào)的多是人的行為所帶來的負(fù)效應(yīng)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的外部性，是人的行為不良后果的呈現(xiàn)，其中也沒有談及災(zāi)害制度分布問題。在已有災(zāi)害問題研究中，還沒有對(duì)災(zāi)害制度分布給予充分的討論。

區(qū)域水災(zāi)的自然成因

區(qū)域水災(zāi)的形成有眾多因素，其中自然地理稟賦是造成水災(zāi)空間分布差異的基本因素。鳳陽縣位于淮河中游南岸，降水量季節(jié)差異明顯且雨量分布極不均衡，這是鳳陽縣常年水災(zāi)的基本成因，連續(xù)性大規(guī)模的集中降雨則是直接表現(xiàn)。

據(jù)《鳳陽縣志》記載，1957～1980年間，共出現(xiàn)暴雨73次，大暴雨9次，特大暴雨4次。暴雨的年際變化大，而且季節(jié)分布也極不均衡，一般主要集中在5～9月，其中以7月份即梅雨季節(jié)前后最多。1957～1980年間，夏季時(shí)節(jié)暴雨最多，有57次，占暴雨總次數(shù)78%；春季出現(xiàn)10次，占暴雨總次數(shù)17%；秋季出現(xiàn)6次，占暴雨總次數(shù)8%。①

鳳陽縣境內(nèi)的降雨分布也很不平衡，呈現(xiàn)“東部大、西部小、南部山區(qū)和沿淮地區(qū)雨量集中”的特點(diǎn)。這樣的雨量分配也是導(dǎo)致水災(zāi)發(fā)生的重要原因，東部、南部地區(qū)的降雨會(huì)匯流至鳳陽縣境內(nèi)湖泊，形成內(nèi)澇，沿淮地區(qū)的降雨在加劇內(nèi)澇的同時(shí)，也導(dǎo)致淮河水位不斷上漲。在內(nèi)水、外水的共同作用下，水災(zāi)的發(fā)生往往不可避免。降雨量的大小與分布同水災(zāi)的發(fā)生有著密切的關(guān)聯(lián)，一般每年6月下旬暴雨出現(xiàn)次數(shù)會(huì)明顯增多，至7月上旬達(dá)到頂峰，究其原因，多為梅雨季節(jié)的影響，或是盛夏時(shí)節(jié)局部地區(qū)雷雨、臺(tái)風(fēng)所致。暴雨不僅會(huì)威脅民眾安全，摧毀農(nóng)田莊稼，還會(huì)導(dǎo)致局部區(qū)域水位暴漲，形成內(nèi)澇或洪災(zāi)。

水災(zāi)形成的制度分布

盡管自然地理因素是鳳陽縣水災(zāi)的基本成因，但自1950年代國家出臺(tái)若干行蓄洪區(qū)劃定及實(shí)施政策后，鳳陽縣水災(zāi)便具有了制度性特征。隨著時(shí)間的推移，制度分布逐漸成為區(qū)域水災(zāi)形成的關(guān)鍵原因。

在淮河流域堤防建設(shè)和河道治理方面，政府實(shí)施了差異化的制度規(guī)劃。堤防是淮河流域防洪工程體系的基礎(chǔ)和保障，淮河流域現(xiàn)有堤防5萬多公里，其中主要堤防1.1萬公里，國家水利部門根據(jù)堤防的地理位置、防護(hù)對(duì)象和重要程度等進(jìn)行劃分，主要堤防的級(jí)別為：Ⅰ級(jí)堤防和Ⅱ級(jí)堤防。與鳳陽縣水災(zāi)相關(guān)的是Ⅰ級(jí)堤防的劃分，其中包括淮北大堤、洪澤湖大堤以及國家首批重點(diǎn)防洪城市蚌埠、淮南的圈堤。這些重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)距離鳳陽縣很近，其中淮北大堤、淮南位于鳳陽縣上游，蚌埠是與鳳陽縣接壤的上游區(qū)域，均屬于近鄰區(qū)域。洪澤湖是鳳陽縣境內(nèi)淮河流域的下游區(qū)域，也是淮河水流的入海口處。由于鳳陽縣居中的地理位置和相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)狀況，為了保護(hù)淮北平原、重要工礦、重點(diǎn)城市及津浦鐵路等干線的安全，在國家防洪規(guī)劃中確定了鳳陽縣行蓄洪區(qū)的地位，因此將鳳陽縣的水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度化。

鳳陽縣有52.5公里的淮河堤防和三個(gè)行蓄洪區(qū)，其中花園湖行蓄洪區(qū)容水量為7.2億立方米，方邱湖行蓄洪區(qū)容水量約2億立方米，臨北段行蓄洪區(qū)容水量為約5億立方米，這些容水量數(shù)據(jù)是行洪、蓄洪時(shí)的重要參照。因而當(dāng)汛期來臨時(shí)，鳳陽縣始終存在被行洪的可能，即使最終抵御住洪水，也會(huì)因長(zhǎng)期抗災(zāi)而蒙受巨大損失。究其原因，主要是國家通過政策的方式將抗洪、行洪風(fēng)險(xiǎn)聚焦在若干個(gè)行蓄洪區(qū)段，遂導(dǎo)致鳳陽縣制度性水災(zāi)的發(fā)生。

上文的水災(zāi)制度分布是指將自然災(zāi)害按照一定的制度分配于空間區(qū)域，從而依據(jù)制度安排影響于空間中的社會(huì)和人群。諾思認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！雹趪业男泻橹贫鹊韧庠谥贫拳h(huán)境構(gòu)成了鳳陽縣應(yīng)對(duì)水災(zāi)的約束條件。從1950年代開始，鳳陽縣的水災(zāi)已經(jīng)不完全是自然成因，而具有制度分布的特點(diǎn)。

鳳陽縣境內(nèi)有三個(gè)區(qū)域在1950年代被劃定為行洪區(qū)或行蓄洪區(qū)，分別是方邱湖、臨北段和花園湖。在1952年國家治淮工程計(jì)劃綱要中，把花園湖列為淮河中游蓄洪區(qū)之一，實(shí)施了蓄洪建閘工程，在湖口建成花園湖閘，實(shí)際上起了漫堤行洪的作用，1954年改花園湖為行洪區(qū)。1955年把臨北段劃定為行洪區(qū)。2006年國家水利部門又在《淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整規(guī)劃》中將方邱湖、臨北段和花園湖改為行蓄洪區(qū)。③雖然1956年之后，許多行洪區(qū)從未被啟用過，但并未降低這些區(qū)域的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期作用，它們始終存在被行洪的可能，只能承擔(dān)制度性水災(zāi)的后果而進(jìn)行長(zhǎng)期抗災(zāi)。

行蓄洪區(qū)是淮河流域防洪體系的重要組成部分，它的設(shè)定是政府運(yùn)用行政手段分配災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，旨在保障防洪保護(hù)區(qū)的安全，以及減少災(zāi)害造成的整體損失和治理成本。在政府的制度安排中，將行蓄洪區(qū)和易災(zāi)低洼地區(qū)作為重點(diǎn)城市和工業(yè)基地等防洪保護(hù)區(qū)的“安全屏障”，將受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到行洪區(qū)。

政府制度安排不僅體現(xiàn)在行蓄洪區(qū)的劃定上，而且還在河道上下游和兩岸關(guān)系上實(shí)施差異化政策。在河道上下游方面，淮河下游處在江蘇境內(nèi)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，為了保障周邊城市、工業(yè)基地的安全，政府會(huì)對(duì)中游流入的水量進(jìn)行調(diào)節(jié)，限制河道中游大量排泄洪水。鳳陽縣位于河道中游區(qū)位，上游下泄的洪水聚集在其境內(nèi)，而下游是保護(hù)區(qū)域，無法全力泄洪，除了竭力抗洪外，只能啟用行蓄洪區(qū)，對(duì)河水進(jìn)行分流，以減輕河道運(yùn)行壓力，并保護(hù)區(qū)域的安全。

在河道兩岸關(guān)系方面，鳳陽縣境內(nèi)的淮河堤壩高度一般在21米左右，結(jié)構(gòu)為土質(zhì)堤防，而對(duì)岸五河縣的堤壩則在25～28米，初建時(shí)標(biāo)準(zhǔn)比鳳陽縣堤壩高出5～8米，且均為鋼筋混凝土構(gòu)造，抗洪能力極強(qiáng)。一水之隔的兩岸為何河道堤壩高度和構(gòu)造如此不同？原因在于：五河縣距淮北堤壩較近，為保護(hù)淮北平原的重要城市和工業(yè)設(shè)施，甚至天津等地的安全，因而加高堤壩，使洪水只能傾瀉至兩岸位置較低的鳳陽縣境內(nèi)。鳳陽縣除了承擔(dān)本身遭遇的自然風(fēng)險(xiǎn)之外，還需面臨其他地區(qū)轉(zhuǎn)移的制度附加風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。因此，無論在河道上下游區(qū)位關(guān)系，還是在河流兩岸功能定位上，鳳陽縣均處于劣勢(shì)，屬于政策忽視區(qū)域，由此出現(xiàn)了“一樣水災(zāi)兩重天”的悲傷畫面。

水災(zāi)制度分布的背景

鳳陽縣水災(zāi)發(fā)生的制度背景與國家的統(tǒng)籌安排密切相關(guān)，即水災(zāi)的制度分布與國家經(jīng)濟(jì)布局和舉國體制有關(guān)。正是出于經(jīng)濟(jì)布局的考量，政府在劃定行洪區(qū)或行蓄洪區(qū)的過程中會(huì)最先選定那些經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域，尤其是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，而保護(hù)工業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)水災(zāi)事件發(fā)生時(shí)，國家便運(yùn)用舉國體制的抗救策略開展廣泛的組織動(dòng)員活動(dòng)，在保障原有經(jīng)濟(jì)布局的框架下，對(duì)受災(zāi)區(qū)域?qū)嵤┚戎?/p>

鳳陽縣城市化水平影響政府制度分布。災(zāi)害具有區(qū)域特性，同樣規(guī)模和程度的災(zāi)害在不同區(qū)域會(huì)呈現(xiàn)不同結(jié)果，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的損失大于不發(fā)達(dá)地區(qū)，城市的損失大于農(nóng)村，工業(yè)化地區(qū)的損失大于農(nóng)業(yè)化地區(qū)，人口密集地區(qū)損失大于人口稀疏地區(qū)。正如諾思所認(rèn)為的那樣，“大部分的人類經(jīng)濟(jì)史都是具有不平等的談判能力的人們最大化其自身福利的過程。”④這樣的過程常常伴隨著他人受損、自我獲益的事件。政府的經(jīng)濟(jì)布局和制度安排在理解區(qū)域空間活動(dòng)中有著重要作用，但其具體影響和后果，通常在不同地區(qū)之間存在很大差異，這取決于其所處地理位置和歷史環(huán)境的差異。

與農(nóng)村相比，城市具有人口稠密、建筑集中、機(jī)構(gòu)繁多等特點(diǎn)，且在城市布局中，交通、通訊、電力、水暖、衛(wèi)生，醫(yī)療等生活基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完整，一旦遭遇洪水沖擊，會(huì)造成巨大的損失。政府從經(jīng)濟(jì)布局角度對(duì)抗災(zāi)救災(zāi)的策略選擇是偏重城市的，而城市化程度較低區(qū)域往往在政府經(jīng)濟(jì)布局中處于不利地位，成為負(fù)資源分配的接受方。鳳陽縣是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)縣，城市化水平較低。在國家城市化體系中的位置層級(jí)較低，與其他區(qū)域相比，在經(jīng)濟(jì)及制度資源獲取方面處于劣勢(shì)，在政府分配災(zāi)害負(fù)資源的過程中往往需要承擔(dān)更多更大的風(fēng)險(xiǎn)。

鳳陽縣工業(yè)化程度和規(guī)模使其在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。對(duì)于工業(yè)化區(qū)域的保護(hù)是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)布局時(shí)的既定政策，保障其免受水災(zāi)，符合政府經(jīng)濟(jì)效益的考量。因此，工業(yè)化區(qū)域相較于農(nóng)業(yè)化區(qū)域在水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的制度分配方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。鳳陽縣工業(yè)基礎(chǔ)較差，重工業(yè)發(fā)展水平較低，規(guī)模較小。其工業(yè)水平在淮河流域上下游區(qū)域中，所占經(jīng)濟(jì)比例較低，在國家進(jìn)行水災(zāi)這一負(fù)資源分配的制度安排中居于不利地位。

水災(zāi)制度分布與舉國體制的關(guān)系

中國有史以來就是一個(gè)災(zāi)害頻繁的國家，且不同區(qū)域間自然狀況、資源條件和經(jīng)濟(jì)水平差異極大。為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾和應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害，這種體制就是舉國體制。舉國體制是金字塔形的科層制結(jié)構(gòu)，它幾乎涵蓋了包括國務(wù)院在內(nèi)的所有組織單位，即在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署下開展應(yīng)對(duì)工作，相關(guān)組織單位在其管轄下成為其組織內(nèi)的決策指揮部門、主管職能部門和輔助部門，并根據(jù)各自的組織性質(zhì)和業(yè)務(wù)分工開展工作。在舉國體制的運(yùn)作下，一個(gè)區(qū)域的水災(zāi)事件突破了空間的界限，在組織、人力、物質(zhì)等方面實(shí)施了廣泛聚集，彰顯了國家組織動(dòng)員的性質(zhì)和功效。

在政府實(shí)施災(zāi)害制度分布的情境下，區(qū)域水災(zāi)的發(fā)生往往有兩種應(yīng)對(duì)方式：一是政府作為利益不相關(guān)者，不進(jìn)行救援，而由區(qū)域組織和民眾自行抗救；二是政府運(yùn)用舉國體制的強(qiáng)大功用對(duì)區(qū)域水災(zāi)實(shí)施抗救，以此作為對(duì)制度性水災(zāi)導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟(jì)、民意等后果的補(bǔ)償措施。

鳳陽縣應(yīng)對(duì)水災(zāi)時(shí)的策略同國家體制即舉國體制具有趨同性，甚至可以認(rèn)為，基層政府的水災(zāi)應(yīng)對(duì)體制是中央政府采行體制的縮小或簡(jiǎn)化。在模仿機(jī)制的作用下，⑤鳳陽縣政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和部門職能劃分也同上級(jí)政府相似，一般在縣委、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立抗洪救災(zāi)指揮小組。水災(zāi)時(shí)，由一位副縣長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作，主持日常防洪救災(zāi)工作；如遇大災(zāi)，則由縣委書記負(fù)責(zé)總指揮，協(xié)調(diào)調(diào)度，抗救災(zāi)害。此外，由地方水利部門負(fù)責(zé)興修水利和在抵御水災(zāi)時(shí)提供專業(yè)對(duì)策，由地方民政部門負(fù)責(zé)報(bào)災(zāi)、核災(zāi)和救災(zāi)工作，并調(diào)集其他職能部門工作人員參與抗洪救災(zāi)工作，也會(huì)指定各部門的負(fù)責(zé)人參加救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，集中最大力量共同抵御災(zāi)害。

汛期時(shí)，上級(jí)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)前往鳳陽縣視察災(zāi)情，水利、民政、財(cái)政等單位工作人員也會(huì)來到災(zāi)區(qū)調(diào)研汛情，并提供專業(yè)性指導(dǎo)和業(yè)務(wù)性扶助。同時(shí)，上級(jí)政府部門也會(huì)下?lián)苡糜诳篂?zāi)、救災(zāi)的專項(xiàng)資金，提供食品、醫(yī)療等多種災(zāi)區(qū)所需物資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989～1999年十年間，省市民政部門向鳳陽縣下?lián)芩疄?zāi)救助經(jīng)費(fèi)達(dá)4000多萬元，援助救災(zāi)物資折款約2000萬元。通過災(zāi)情的宣達(dá)，社會(huì)各界也會(huì)對(duì)鳳陽縣災(zāi)民進(jìn)行捐贈(zèng)款物活動(dòng)，從而形成了全社會(huì)參與式、組織式動(dòng)員的水災(zāi)抗救的舉國體制。這樣，在政府和社會(huì)形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系就是舉國體制的運(yùn)用和表現(xiàn)，而舉國體制既作為水災(zāi)制度分布的背景因素之一，也在水災(zāi)抗救中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，成為政府應(yīng)對(duì)制度性水災(zāi)的抗救策略。

結(jié)語

鳳陽縣水災(zāi)頻發(fā)是自然地理環(huán)境與政府制度安排共同作用的結(jié)果。究其成因在于，自然屬性、地理位置以及與近鄰區(qū)域相比落后的經(jīng)濟(jì)狀況，使其在國家經(jīng)濟(jì)布局中被邊緣化，在政府進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的制度分配中處于劣勢(shì)地位，在政府防洪規(guī)劃中被劃定為行蓄洪區(qū)。因此，鳳陽水災(zāi)具有制度性特征。自然因素或稟賦是一個(gè)區(qū)域內(nèi)生范疇的天然屬性，是“長(zhǎng)時(shí)段”⑥風(fēng)貌的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)，來自傳統(tǒng)的“共享思維與觀念”⑦和適應(yīng)能力使得區(qū)域民眾接受自然的結(jié)果，并從過往的經(jīng)歷中積累了應(yīng)對(duì)辦法。而制度安排是政府出于經(jīng)濟(jì)利益與區(qū)域安全需要，運(yùn)用公權(quán)力人為劃分災(zāi)害范圍，進(jìn)而分配風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)富的行政方式。由于水災(zāi)是一種負(fù)資源，因而對(duì)于水災(zāi)的制度安排其實(shí)是國家建設(shè)與政府治理過程中進(jìn)行資源配置的手段，⑧是以局部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后區(qū)域的受災(zāi)換取發(fā)達(dá)區(qū)域安全的一種強(qiáng)迫性機(jī)制（Coercive）與邏輯的顯現(xiàn)。⑨

行蓄洪區(qū)劃定的制度是效率機(jī)制的體現(xiàn)，既不符合災(zāi)區(qū)民眾的社會(huì)期待，也非社會(huì)公平與正義的彰顯，但顯然它是政府的一種制度安排。為了保證既有經(jīng)濟(jì)布局的安全與利益，就需要有另外一種制度的實(shí)施來加以保障，否則就會(huì)影響或損傷政府經(jīng)濟(jì)布局的效益，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府的經(jīng)濟(jì)布局既是正資源的分配過程，同時(shí)也對(duì)自然災(zāi)害等負(fù)資源進(jìn)行制度分配，在保護(hù)一部分地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致另一部分地區(qū)的損失，而當(dāng)落后地區(qū)出現(xiàn)政策傷害的時(shí)候，政府便采行舉國體制的抗災(zāi)救災(zāi)策略，這既符合災(zāi)區(qū)民眾的社會(huì)期待，也加強(qiáng)了各級(jí)政府組織的政權(quán)合法性，從而可以動(dòng)員更多的資源對(duì)水災(zāi)進(jìn)行抗救，這也完成了水災(zāi)從發(fā)生到消失的應(yīng)對(duì)過程，直至下一次水災(zāi)的到來。

【作者為廈門大學(xué)歷史系博士研究生】

【注釋】

①鳳陽縣地方志編纂委員會(huì)編：《鳳陽縣志》，北京：方志出版社，1999年，第84頁。

②④[美]道格拉斯·C·諾思，杭行譯，韋森譯審：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2008年，第3頁，第185頁。

③國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部、水利部淮河水利委員會(huì)聯(lián)合課題組：《淮河流域行蓄洪區(qū)管理政策研究》，北京：中國發(fā)展出版社，2009年。

⑤⑨DiMaggio，Paul﹠Walter Powell.The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality.American Sociological Review， 1983.

⑥[法]費(fèi)爾南·布羅代爾，劉北成等譯：《論歷史》，北京大學(xué)出版社，2008年，第27頁。

⑦M(jìn)ary Douglas， How Institutions Think. London： Routledge & Kegan Paul London， 1987.

⑧周雪光，劉世定，折曉葉主編：《國家建設(shè)與政府行為》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012年。

責(zé)編/邊文鋒