論非正常上訪問題的困境與解決路徑

【摘要】在當(dāng)下中國，信訪雖已發(fā)展成為有效化解轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一項(xiàng)重要制度，但各種非正常上訪現(xiàn)象仍然普遍存在。深入分析當(dāng)前解決非正常上訪問題所面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上探討和尋求解決問題、突破困境的法治路徑，對(duì)于促進(jìn)信訪難題的有效解決和推動(dòng)信訪工作的良性發(fā)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】非正常上訪 現(xiàn)實(shí)困境 法治路徑

中央對(duì)信訪工作歷來高度重視，黨的十六大以來，胡錦濤對(duì)信訪工作多次做出重要批示和指示，強(qiáng)調(diào)指出，信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作；明確提出，要最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素；明確要求，要健全維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作等。當(dāng)前，各地區(qū)、各部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于信訪工作的重視程度之高，投入人力之多，耗用經(jīng)費(fèi)之大是毋庸諱言的。然而，各種非正常上訪現(xiàn)象卻呈現(xiàn)日益增多之勢。一般認(rèn)為，非正常上訪是指上訪人在上訪過程中違反信訪條例等國家有關(guān)法律、政策規(guī)定，不通過正常信訪渠道和信訪程序到國家規(guī)定的場所反映問題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為，其表現(xiàn)形式主要包括纏訪、鬧訪、越級(jí)訪、集體上訪、多頭上訪等。本文擬探討非正常上訪問題的處理困境，并尋求解決問題的法治路徑，以期更好地促進(jìn)信訪難題的有效解決和推動(dòng)信訪工作的良性發(fā)展。

解決非正常上訪問題的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，針對(duì)各種非正常上訪現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)，很多地方的基層領(lǐng)導(dǎo)迫于越級(jí)上訪“一票否決”的高壓，往往將“花錢買平安”這一下策略作為解決非正常上訪問題的“潛規(guī)則”。然而，值得反思的是，有些地方花了錢卻沒有買來平安和穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的、更頻繁的上訪。一味“花錢買平安”這種非正常息訪的做法忽視了信訪工作的復(fù)雜性，將積極化解社會(huì)矛盾、切實(shí)解決群眾問題的信訪工作理念簡單地理解為“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。在這種錯(cuò)誤理念和懶政思維的指導(dǎo)下，一味“花錢買平安”即使是基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)維穩(wěn)“一票否決”壓力的無奈之舉，也必定是一種典型的短期行為，只能是“曇花一現(xiàn)”，不可能真正實(shí)現(xiàn)長久的平安和穩(wěn)定，其造成的諸多危害不容忽視：

降低了憲法和法律的權(quán)威性。一味“花錢買平安”實(shí)質(zhì)上是限制和剝奪了我國憲法賦予群眾的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)等基本權(quán)利，這一做法顯然與我國《憲法》中確立的“依法治國”總方略相悖，也違反了《政府組織法》等法律的相關(guān)規(guī)定，因而其必然降低我國憲法和法律的權(quán)威性，進(jìn)而也促使群眾產(chǎn)生“信訪不信法”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的公信力。信訪本是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是群眾行使憲法賦予的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)的重要渠道。然而，一味“花錢買平安”乃人為地堵塞了信訪渠道，實(shí)質(zhì)上是限制和剝奪了上訪群眾的基本權(quán)利?；ㄥX“銷號(hào)”、“截訪”、“賄買”等行為，破壞了信訪群眾對(duì)公平正義的追求，破壞了上訪群眾對(duì)于黨和政府的信任，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力。

增加地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力。近年來，很多基層的地方政府用于“截訪”的成本不菲，有的甚至成了“無底洞”：實(shí)施“人盯人”戰(zhàn)術(shù)要花錢，給上訪戶開賓館包吃住要花錢，派干部到省城、北京等地去接人要花錢，接訪坐飛機(jī)、火車回當(dāng)?shù)匾ㄥX……這些花費(fèi)其實(shí)與其上訪的內(nèi)容無關(guān)，但有些基層政府為了息訪，只能一再妥協(xié)。可見，一味“花錢買平安”只會(huì)讓基層的地方政府在經(jīng)濟(jì)上不堪重負(fù)。

引發(fā)更多新的社會(huì)問題。一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了“維穩(wěn)”而不吝花錢“截訪”，甚至把上訪群眾送進(jìn)“學(xué)習(xí)班”、精神病院，圖的是一時(shí)的平安和穩(wěn)定，保的是自身的“烏紗帽”。這種違法限制上訪群眾人身自由、剝奪其合法權(quán)益的做法，不僅無助于解決問題，反而激化了上訪群眾與當(dāng)?shù)攸h委政府的矛盾。長此以往，社會(huì)矛盾越積越多，不僅極大地?fù)p害法律權(quán)威、干群關(guān)系、政府公信力，還有可能在不斷醞釀發(fā)酵中演變成為群體性事件。此外，“花錢買平安”所費(fèi)金額之確定，往往帶有地方領(lǐng)導(dǎo)的主觀隨意性，這導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)同案、同事在不同地方不同價(jià)的現(xiàn)象，如此就容易產(chǎn)生上訪群眾之間的互相攀比，進(jìn)而促使部分上訪人在其問題已經(jīng)解決到位后仍然無理纏訪、鬧訪。

部分信訪人熱衷于越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪。公安機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)攸h委政府指派，派員赴省會(huì)、赴京開展穩(wěn)控工作。上訪人被采取強(qiáng)制措施接回后，往往將矛盾對(duì)準(zhǔn)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)。如此把社會(huì)矛盾引向公安機(jī)關(guān)，也是不妥的。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)處置涉訪違法犯罪行為實(shí)際上是有難度的，主要表現(xiàn)為：

在應(yīng)對(duì)輿論壓力上有難度。由于纏訪、鬧訪人的違法行為往往與其合理訴求相交織，公安機(jī)關(guān)在對(duì)其進(jìn)行處置時(shí)容易引起輿論關(guān)注，故而顧慮重重。一些地方公安機(jī)關(guān)視鬧訪人為麻煩制造者，一味姑息遷就，寧可容忍上訪人的違法行為也不愿惹來新的麻煩。

在適用法律上有難度。處置非正常上訪人的違法犯罪行為的有關(guān)法律依據(jù)分散規(guī)定在《刑法》、《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》等多部法律法規(guī)中，且多屬缺乏可操作性的原則性規(guī)定。各地公安機(jī)關(guān)對(duì)于如何適用上述法律依據(jù)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，往往感到束手無策。

在調(diào)查取證時(shí)有難度。很多違法鬧訪行為發(fā)生在異地，具有突發(fā)性，有關(guān)地方公安機(jī)關(guān)無法及時(shí)趕到現(xiàn)場調(diào)查取證，而關(guān)于此類違法犯罪行為取證的異地警務(wù)協(xié)作機(jī)制還不完善，致使該類違法犯罪行為在沒有直接證據(jù)的情況下無法得到有效處理。

解決非正常上訪問題的法治路徑

樹立多種方法解決非正常上訪問題的法治理念。信訪工作是一項(xiàng)政策性、原則性很強(qiáng)的工作，處理非正常上訪問題絕不能突破法律政策的底線，更不能一味“花錢買平安”。應(yīng)牢固樹立多種方法解決非正常上訪問題的理念。

第一，法律政策問題要依法依規(guī)解決。凡是在法律政策范圍內(nèi)，要依法依規(guī)解決，屬于案件處理實(shí)體錯(cuò)誤的，要勇于糾錯(cuò)，依法糾正，賠償損失。屬于案件辦理程序上有瑕疵的，要主動(dòng)道歉，求得諒解。對(duì)于一些查證困難、一時(shí)偵破不了、受害人不依不饒的案件，邀請(qǐng)相關(guān)專家和業(yè)務(wù)骨干，深入實(shí)地，配合地方政法機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合攻堅(jiān)。

第二，思想情緒問題要引導(dǎo)疏導(dǎo)解決。必須徹底摒棄“刁民信訪”觀念，真正樹立信訪“公民權(quán)利”意識(shí)。對(duì)上訪群眾怨氣未能化解的，要會(huì)同基層干部、所在單位耐心細(xì)致地進(jìn)行教育疏導(dǎo)，幫助解開心結(jié)，平復(fù)情緒。對(duì)上訪群眾在理解法律、政策上偏差的，要向其做釋法明理工作，逐步讓其掌握法律、熟悉政策，消除誤會(huì)。

第三，生活困難問題要救助幫助解決。對(duì)法度之外、情理之中的問題，要積極開展幫扶救助，解決實(shí)際困難。目前，許多地方都已建立涉法涉訴信訪救助金制度，有效地化解了一大批疑難信訪案件，充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社會(huì)弱勢群體的親切關(guān)懷，取得了良好的政治、社會(huì)和法律效果。需要指出的是，涉法涉訴信訪救助金的使用應(yīng)遵循?？顚Ｓ迷瓌t，即救助金只能用來推進(jìn)信訪工作，以實(shí)現(xiàn)停訪息訴的目的，而不是也不可能包攬法院判決執(zhí)行難問題的解決。還需強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于可以用涉法涉訴信訪救助金來解決問題的信訪案件，在確定給予救助金的金額方面，必須要有法律上的依據(jù)。例如，對(duì)于交通事故損害賠償難以落實(shí)而導(dǎo)致當(dāng)事人上訪的案件，給予救助金的金額，應(yīng)比照最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布實(shí)施的《道路交通事故損害賠償標(biāo)準(zhǔn)》來確定。對(duì)于救助金的金額，尤其要注意防止有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通過批示來隨意地確定，以免同事不同價(jià)引起上訪群眾相互攀比，而促發(fā)新的上訪問題。

第四，復(fù)雜疑難問題要出診、會(huì)診解決。對(duì)一些久訪不息的積案特別是進(jìn)京訪積案，要統(tǒng)一組織專家集中出診、研究會(huì)診，找準(zhǔn)癥結(jié)，有針對(duì)性地提出化解方案。必要時(shí)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、律師、記者、群眾代表等參加，召開聽證會(huì)，提高解決問題的透明度和公信力。

制定一批規(guī)范信訪秩序的規(guī)范性文件。解決鬧訪、纏訪等非正常上訪問題的關(guān)鍵是規(guī)范信訪秩序。鑒于處置鬧訪人的違法犯罪行為在適用法律上有難度，故應(yīng)及時(shí)地制定頒布具有可操作性的規(guī)范性文件，來指導(dǎo)和規(guī)范公安、司法機(jī)關(guān)依法處置涉訪違法犯罪行為。例如，2008年7月公安部印發(fā)了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》；各地政法機(jī)關(guān)也先后出臺(tái)了規(guī)范信訪秩序的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件以國家相關(guān)法律法規(guī)為制定依據(jù)，為公安司法機(jī)關(guān)依法打擊處理涉訪違法犯罪行為提供了具有可操作性的指南，各地公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。

加大信訪事項(xiàng)終結(jié)退出力度。依法處置是治標(biāo)，事要解決是治本。對(duì)于上訪群眾的訴求應(yīng)著力于問題的解決。但是對(duì)于一些問題已經(jīng)解決到位仍然無理上訪的案件，各地應(yīng)在履行公開聽證、公示、書面告知、當(dāng)面回訪、報(bào)備審查等程序基礎(chǔ)上，加大信訪事項(xiàng)終結(jié)退出力度。目前，很多省市、部門均制定實(shí)施了《信訪事項(xiàng)終結(jié)辦法》、《信訪事項(xiàng)聽證辦法》等規(guī)范性文件，為信訪事項(xiàng)終結(jié)退出提供了法律依據(jù)。對(duì)于信訪人在其案件辦理終結(jié)并給予救助后仍然無理上訪的，則不能再退讓，絕不允許鬧得實(shí)惠，必須堅(jiān)決依法處理。

【作者單位：湖北警官學(xué)院法律系；本文系湖北省教育廳2012年度人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“湖北省公安信訪工作難點(diǎn)問題及對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012G130】

責(zé)編/張蕾