淺析海難強制救助中救助款項的法律性質(zhì)

【摘要】傳統(tǒng)海難救助遵循“無效果，無報酬”的原則，即在救助獲得一定效果的情況下，才能夠請求救助報酬。由于救助主體的特殊性，海難強制救助在救助報酬方面與傳統(tǒng)海難救助有很大的不同。通過對救助報酬、酬金、補償?shù)姆治隹芍?，海難強制救助中的救助款項本質(zhì)上屬于一種行政規(guī)費性質(zhì)，救助方可以依據(jù)成本原則請求一定的救助補償。

【關(guān)鍵詞】海難強制救助 救助款項 救助報酬 行政規(guī)費

傳統(tǒng)的海難救助，是指某個主體對在海上的，或者與海相通的可航行水域遭遇到危險的船舶、貨物以及其他財產(chǎn)自愿進行救助，而形成的法律關(guān)系。①隨著海上運輸業(yè)的發(fā)展壯大，在傳統(tǒng)自愿救助的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了具有強制性的海難救助，這種海難救助的目的主要是救助人命和保護海洋環(huán)境。從廣義上說，只要是非自愿的海難救助，都屬于海難強制救助。狹義的海難強制救助是指，一國的海事行政主管部門，在其所管轄的水域范圍內(nèi)，運用其海事行政強制力，對遇難船舶，船上人員或其他財產(chǎn)采取強制措施以進行救助的行為。本文所討論的海難強制救助即是此種狹義上的海難強制救助。海難救助是海商法中一項古老的制度，其歷史源遠流長。在現(xiàn)代海商法中，海難救助更是作為一項重要的法律制度存在，國際上關(guān)于海難救助的主要法律規(guī)范包括：1910年《統(tǒng)一海上救助若干法律規(guī)則的國際公約》（簡稱1910年《救助公約》）、1989年《國際救助公約》（簡稱1989年《救助公約》）等。

海難強制救助的救助款項

傳統(tǒng)海難救助是基于合意的自愿救助，遵循的是“無效果，無報酬”的救助款項請求權(quán)。海難強制救助由于其行政強制性，使得其在救助款項方面不同于傳統(tǒng)的海難救助，現(xiàn)行法律也未對強制救助的款項進行規(guī)定。強制救助的救助款項與傳統(tǒng)救助的救助報酬是否能夠等同？要回答這個問題，首先需要對傳統(tǒng)救助中的救助報酬和強制救助的救助款項分別進行研究。

“救助報酬”的含義。根據(jù)1989年《救助公約》在第一條第e項規(guī)定“救助款項是指依照本章規(guī)定，被救助方應(yīng)向救助方支付的任何報酬、酬金或者補償。”《中華人民共和國海商法》第一百七十二條第三項規(guī)定“‘救助款項’，是指依照本章規(guī)定，被救助方應(yīng)當向救助方支付的任何救助報酬、酬金或者補償?！睆姆l內(nèi)容可以看出，我國《海商法》與1989年《救助公約》的規(guī)定是一致的。可以對兩個法規(guī)里救助款項中的“救助報酬”、“酬金”和“補償”分別進行分析，以確定國家主管機關(guān)在實施海難強制救助后的款項的性質(zhì)。

第一，救助報酬。海難救助報酬的確定基本遵循“無效果，無報酬”以及“鼓勵救助”兩個原則。因此不難看出，“救助報酬”的基本內(nèi)涵即在于救助成本加上一定的射幸性質(zhì)的風(fēng)險獎勵。因為其所對應(yīng)的海難救助是非義務(wù)性的海難救助，以自愿原則為基礎(chǔ)，享有一定的風(fēng)險獎勵也無可厚非。因此，傳統(tǒng)海難救助適用救助報酬的概念，但國家主管機關(guān)實施的海難強制救助并不適用救助報酬的概念。國家主管機關(guān)實施的強制救助，具有以下幾個特點：一是國家主管機關(guān)依法實施的海事行政強制措施，是行使國家公權(quán)力的行為。二是國家主管機關(guān)實施的海難強制救助，不以救助方是否自愿為前提，這與傳統(tǒng)的救助以自愿為前提相悖。三是國家主管機關(guān)的海難強制救助與實施救助的救助方的多少及其法律身份無關(guān)。四是國家主管機關(guān)進行的海難強制救助作為國家行使行政強制性權(quán)力的行為，無法適用“無效果，無報酬”原則。筆者認為，國家行政主管機關(guān)所進行的強制救助不應(yīng)當請求救助報酬。

第二，救助酬金。有關(guān)酬金，在1989年《救助公約》第十六條第二款規(guī)定：“在發(fā)生需要救助的事故時，參與救助作業(yè)的人命救助人有權(quán)從支付給救助船舶，其它財產(chǎn)或防止或減輕環(huán)境損害的救助人的報酬中獲得合理份額?！蔽覈逗Ｉ谭ā吩诘谝话侔耸鍡l也提到了救助酬金：“有救助作業(yè)中救助人命的救助方，對獲救人員不得請求酬金，但是有權(quán)從救助船舶或者其他財產(chǎn)、防止或者減少環(huán)境污染損害的救助方獲得的救助款項中，獲得合理的份額?！边@與1989年《救助公約》的規(guī)定大同小異。

從有關(guān)酬金的規(guī)定，可以看出，救助的酬金，是附屬于救助報酬而存在的，不會單獨的存在；人命救助是否有酬金，還得看對財產(chǎn)的救助是否有救助報酬。也因此，酬金所適用的原則，也跟救助報酬一樣，在給予救助人的經(jīng)濟性的回報，也適用“無效果，無報酬”原則。酬金的這種性質(zhì)，是否適用于國家主管機關(guān)實行海難強制救助呢？筆者認為，這個答案顯然否定的。因為，國家行政主管機關(guān)實行海難強制救助是其職責(zé)所在，是否獲得相應(yīng)費用的請求權(quán)，與其是否有對財產(chǎn)的救助無關(guān)，甚至可以說對財產(chǎn)的救助，根本就不是國家行政主管機關(guān)從事海難強制救助的出發(fā)點，更不是其職責(zé)范圍。因此，國家行政主管機關(guān)實行海難強制救助是否能獲得相應(yīng)費用的性質(zhì)，也不是救助酬金。

第三，補償。不論是1989年《救助公約》還是我國《海商法》，補償在海難救助中，主要是指特別補償。特別補償一般是由船舶的所有人，或者船舶所有人參加的船東互保協(xié)會承擔，一般是先由船舶所有人墊付，后再由船舶所有人向其他應(yīng)承擔責(zé)任的被救助方追償。出現(xiàn)特別補償?shù)娜恳饬x，是為了確保救助人在特殊的海難救助中，救助無效果或者只有少量財產(chǎn)獲救的情況下，仍能取得報酬，是對救助報酬的補充。國家主管機關(guān)實行的海難強制救助，其取得的款項的性質(zhì)，筆者認為是一種和“特別補償”性質(zhì)相似的“補償”。

國家主管機關(guān)實施海難強制救助的費用請求權(quán)的性質(zhì)特別補償制度是海難救助制度新發(fā)展的標志，其產(chǎn)生與海洋環(huán)境問題有密切聯(lián)系。就其本質(zhì)而言，特別補償制度的產(chǎn)生是以保護海洋環(huán)境為目的。海洋環(huán)境作為人類的一項公共福祉，是典型的具有“公眾利益”的資產(chǎn)，因此，保護海洋環(huán)境成為一項具有公法色彩的義務(wù)。也就是說，特別補償制度是一種公法介入私法領(lǐng)域的法律現(xiàn)象，其制度的邏輯設(shè)計有別于傳統(tǒng)的私法原則。因此，特別補償?shù)臄?shù)額確定應(yīng)當遵循公平原則和鼓勵原則，由公權(quán)力主體來予以確定，而不能像傳統(tǒng)救助那樣通過救助雙方合同協(xié)商來決定。國家主管機關(guān)的強制救助，是一種海事行政強制行為，其做出某種海事行政強制行為，由其肩負著維護公共利益的職責(zé)所決定的，其救助的對象是“公共利益、公共安全”。國家主管機關(guān)取得的“報酬”也不應(yīng)是討價還價的結(jié)果，也不能夠直接通過救助效果進行換算。筆者認為可以這樣設(shè)計，即通過向有責(zé)任的主體收取一定的費用，以彌補國家主管機關(guān)經(jīng)費不足、擴大救助力量、提高救助水平。

國家主管機關(guān)收取費用的理由

對于國家主管機關(guān)是否可以收取費用，理論界有不同的觀點。有的學(xué)者認為，國家主管機關(guān)不得收費，原因在于國家主管機關(guān)是作為一個行政執(zhí)法者參加強制救助，既然是國家主管機關(guān)行使職責(zé)，就不應(yīng)該要求被救助人支付任何費用。有的學(xué)者則認為，國家主管機關(guān)實施強制救助行為，擁有一般海難救助人的權(quán)利義務(wù)，也有對一般海難救助的突破，如不以“無效果，無報酬”為原則，而以“無效果，有報酬”為原則。還有的學(xué)者則認為，國家主管機關(guān)可以收費，其收費的依據(jù)，應(yīng)是行政法，依據(jù)行政法收取一定的行政費用，而不是《海商法》里規(guī)定的報酬確定標準或其他法律。筆者同意最后一種觀點，因為在我國，政府的一切權(quán)力來源于人民，每個公民讓渡自己的權(quán)利，從而形成一個代表公共利益的主體—國家，人民賦予這個主體從宏觀的角度對涉及公共利益的行為進行有效調(diào)控并且對公共利益進行再分配，以使每一位公民都可以有保障地享受公共服務(wù)。

首先，由于一些服務(wù)不具大眾性，很有可能會出現(xiàn)一部分人比另一部分人享受更多的公共服務(wù)，這樣就會產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，為了平衡這種現(xiàn)象，針對特定的公共服務(wù)，由使用者自己再繳納一定的費用是應(yīng)當?shù)?。國家主管機關(guān)的實施海難強制救助就屬于這種情況。其次，國家主管機關(guān)實施的強制救助，包括國家主管機關(guān)主導(dǎo)的、自己從事的海難強制救助，也包括國家主管機關(guān)組織、指揮、控制的，委托其他救助方進行的海難強制救助。委托其他救助方進行強制救助，國家主管機關(guān)肯定要給予其他救助方一定的委托費用，而這部分經(jīng)費若從國家主管機關(guān)的經(jīng)費里面出，顯然也是不公平的。其三，目前，我國海上搜救中心缺乏經(jīng)費、編制，專業(yè)救助力量嚴重不足，更何況海難強制救助的支出一般都非常龐大，這就導(dǎo)致在一些緊急情況下難以有效地完成救助任務(wù)，若之后還不能得到相當于行政規(guī)費性質(zhì)的補償，筆者認為這對其很不公平。因此，應(yīng)當由造成海難的船舶所有人—亦是“享受”強制救助的主體—支付一定的行政規(guī)費，以保障良好的公共利益和公共安全。

結(jié)語

如前所述，海難強制救助的主體是國家主管機關(guān)，其法律性質(zhì)是海事行政強制，強制救助的實施是國家主管機關(guān)公權(quán)力的行使。作為一項具有公共服務(wù)性質(zhì)的具體行政行為，強制救助會產(chǎn)生相關(guān)的救助款項，該救助款項不同于傳統(tǒng)救助中的救助報酬，其法律性質(zhì)是一種行政規(guī)費。為了保障公共服務(wù)的公平性，對國家主管機關(guān)所花費成本的補償，國家主管機關(guān)可以向得到該項公共服務(wù)的被救助方請求不高于強制救助成本的救助款項。

【作者為大連海事大學(xué)法學(xué)院國際法學(xué)專業(yè)博士研究生】

【注釋】

①胡正良，韓立新：《海事法》，北京大學(xué)出版社，2009年，第103頁。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）