論水資源所有權(quán)的性質(zhì)與行使

【摘要】水資源是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要自然資源，因此必須明確水資源所有權(quán)的性質(zhì)以及如何行使的問(wèn)題。文章深入分析了水資源所有權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)利行使規(guī)則，分析了中國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)水資源所有權(quán)及其行使的相關(guān)規(guī)定，指出必須結(jié)合中國(guó)國(guó)情加強(qiáng)對(duì)水資源所有權(quán)的救濟(jì)，以保障水資源得以有效、合理、公平地開(kāi)發(fā)和利用。

【關(guān)鍵詞】水資源 所有權(quán) 性質(zhì) 行使規(guī)則

水資源從廣義上來(lái)說(shuō)是指水圈內(nèi)水量的總體。包括經(jīng)人類控制并直接可供灌溉、發(fā)電、給水、航運(yùn)、養(yǎng)殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、井、泉、潮汐、港灣和養(yǎng)殖水域等。水資源是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要自然資源。把水資源提升到權(quán)利層面來(lái)討論，是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致水資源發(fā)生嚴(yán)重稀缺，需要在不同需求主體之間作合理調(diào)配的背景之下產(chǎn)生的。可以這么說(shuō)，水之有限性、人們擁有水的不均衡性以及人們需求的多樣性是水權(quán)制度存在的哲學(xué)基礎(chǔ)，商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分工的發(fā)達(dá)則是水權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，人們具體的生產(chǎn)生活需求和水資源所有權(quán)人與非所有權(quán)人之間的協(xié)議以及法律的特別規(guī)定則是水資源所有權(quán)能分離的直接原因。

中國(guó)水資源之權(quán)利大討論是近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展導(dǎo)致用水、排水和排污等問(wèn)題出現(xiàn)之后才成為“顯法”上的“顯權(quán)利”。目前學(xué)界較為普遍的主張是以市場(chǎng)手段和行政手段相結(jié)合來(lái)解決水資源稀缺問(wèn)題，但無(wú)論是繼續(xù)以行政手段為核心調(diào)配水資源分配還是以市場(chǎng)手段取得突破都必須先明確水資源所有權(quán)的性質(zhì)以及如何行使的問(wèn)題。

中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)水資源所有權(quán)及其行使的相關(guān)規(guī)定

中華人民共和國(guó)憲法對(duì)水資源所有權(quán)及其行使的規(guī)定。憲法在第九條中明確規(guī)定了我國(guó)水資源所有權(quán)的歸屬：水流等自然資源都屬于國(guó)家所有。依據(jù)該條法律，我們可以明確知道，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水庫(kù)中的水屬于集體所有，國(guó)家保護(hù)合法的權(quán)利單位和利益?zhèn)€人依法對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用。

同時(shí)，憲法第九條也規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院的職責(zé)分工，協(xié)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他相關(guān)部門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。依照這一規(guī)定，全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在水資源管理工作方面的職責(zé)分工由國(guó)務(wù)院規(guī)定；縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門在水資源管理工作方面的職責(zé)分工由同級(jí)人民政府規(guī)定。

中華人民共和國(guó)水法對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用的相關(guān)規(guī)定。水法對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用做出了如下規(guī)定：第一，開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排；第二，開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。第三，跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需要，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞；第四，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，合理組織開(kāi)發(fā)、綜合利用水資源；第五，在水資源短缺的地區(qū)，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)雨水和微咸水的收集、開(kāi)發(fā)、利用和對(duì)海水的利用、淡化；第六，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)灌溉、排澇、水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；第七，國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行多目標(biāo)梯級(jí)開(kāi)發(fā)。在建設(shè)水力發(fā)電站時(shí)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境；第八，國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)、利用水運(yùn)資源；第九，任何單位和個(gè)人引水、截（蓄）水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益；第十，國(guó)家對(duì)水工程建設(shè)移民實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民的方針，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民的生產(chǎn)和生活，保護(hù)移民的合法權(quán)益。

中華人民共和國(guó)物權(quán)法對(duì)水資源所有權(quán)的規(guī)定。物權(quán)法作為我國(guó)的私法，在國(guó)家和集體的所有權(quán)方面，要根據(jù)物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定來(lái)制定水資源的所有權(quán)問(wèn)題，從而針對(duì)這些問(wèn)題來(lái)完善相關(guān)制度，做到有權(quán)行使和有權(quán)管理。

綜上，水資源所有權(quán)在眾多規(guī)范性文件中得以規(guī)定或重申，一方面說(shuō)明了水資源的重要性，另一方面也說(shuō)明了水資源開(kāi)發(fā)和利用的復(fù)雜性。正是因?yàn)槠鋸?fù)雜性，我們才需要探討對(duì)其權(quán)利行使的規(guī)則，有了合理且科學(xué)的規(guī)則，方能使得水資源的開(kāi)發(fā)和利用科學(xué)、有序。

水資源及其所有權(quán)的性質(zhì)

水資源的性質(zhì)。水資源對(duì)于任何生命體來(lái)說(shuō)都是不可或缺的，是生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)的重要要素。在羅馬法物的分類中水流屬于人法中的公用物。中國(guó)法理論和實(shí)踐目前尚無(wú)此分類。但從目前的法律文件來(lái)看，水資源屬于國(guó)家所有，所有權(quán)主體的唯一性即表明該物之所有權(quán)不能在其主體間進(jìn)行變動(dòng)，是無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域的。同時(shí)，從水法的規(guī)定來(lái)看，水資源之分配首先體現(xiàn)的是行政管理權(quán)限，即首先通過(guò)行政權(quán)為主的分配后，形成一級(jí)市場(chǎng)，然后才賦予從所有權(quán)人（國(guó)家）手中取得“對(duì)水權(quán)利”的主體相應(yīng)的權(quán)利。在水法中，行政權(quán)行使的首要目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。水法第二十一條明文規(guī)定開(kāi)發(fā)利用水資源應(yīng)當(dāng)首先滿足城市居民生活用水，在干旱和半干旱地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要，其次才是兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)等直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的用水需要。所以從對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用角度來(lái)分析，水資源應(yīng)屬于公共物品。

水資源所有權(quán)的性質(zhì)。水資源作為一種物品，其所有權(quán)的性質(zhì)值得商榷。一是該物品可否為所有權(quán)的客體。就傳統(tǒng)民法理論而言，所有權(quán)之客體為特定的獨(dú)立為一體的有體物。而水資源在物理上很難獨(dú)立為一體，其只能是依觀念而獨(dú)立為一物。二是將水資源理解為民法上的物很難解決河流出境和洪水泛濫的問(wèn)題。

變通的做法是河流出境是基于人類公益的需求，是一種維護(hù)人類生存環(huán)境的必須。對(duì)于洪水泛濫問(wèn)題，首先對(duì)其是否為水資源存在爭(zhēng)議，因?yàn)榉簽E的洪水是人類目前無(wú)法控制的，不符合民法物之要求；其次，洪水泛濫導(dǎo)致洪水過(guò)境之損失，可認(rèn)為是不可抗力的自然事件。對(duì)于蓄洪、泄洪等問(wèn)題可以從緊急避險(xiǎn)等角度來(lái)處理，受損方由受益方給予補(bǔ)償。崔建遠(yuǎn)在《公共物品與權(quán)力配置》中指出，若認(rèn)定水資源作為物之一種，建立國(guó)家所有權(quán)，那么因洪水泄洪蓄洪等原因?qū)е碌膿p失，應(yīng)由國(guó)家補(bǔ)償。然而直接受益方卻是下游可能遭受洪災(zāi)地區(qū)的政府和人民。水資源之所有權(quán)的行使應(yīng)是一種公共物品的所有權(quán)的行使。

在進(jìn)行水資源所有權(quán)的定位上要充分考慮到民生問(wèn)題，因?yàn)樗侨嗣竦幕旧畋Ｕ希x開(kāi)了水，人民的生活將受到很大的影響，吃、喝、住、行都將得不到應(yīng)有的保障，因此，在水資源的利用和開(kāi)發(fā)方面要尊重人民的利益，要以人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)。如果水資源的所有權(quán)問(wèn)題行使不好必將帶來(lái)很大的問(wèn)題。在水資源之所有權(quán)的行使與私法的水資源所有權(quán)得不到正確的定位和行使的情況下，必將會(huì)引起社會(huì)和人民利益沖突，如果產(chǎn)生了矛盾，且處理的不好，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。在正確行使水資源所有權(quán)方面要做到公平、公正、合理配置，處理好人民利益和國(guó)家利益的關(guān)系。通過(guò)以上分析可以看出，水資源所有權(quán)應(yīng)是一種公共物品的所有權(quán)。

水資源所有權(quán)的行使

公共物品的權(quán)利設(shè)置及行使。關(guān)于公共物品可設(shè)置什么樣的權(quán)利問(wèn)題，可謂眾說(shuō)紛紜。若公共物品具有稀缺性，則為其定名份，確歸屬，為法學(xué)界所一致認(rèn)可，這是減少糾紛的較好途徑之一，但除此之外對(duì)還可以設(shè)定何種權(quán)利及哪類權(quán)利卻沒(méi)有一致看法和建議。

本文認(rèn)為，在對(duì)待水資源這樣的公共物品的所有權(quán)性質(zhì)問(wèn)題上，應(yīng)對(duì)其所有權(quán)的行使規(guī)則作出如下規(guī)定：首先，滿足公共利益的需要，符合國(guó)家和社會(huì)總體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要；其次，作為所有權(quán)人不僅有權(quán)利而且有義務(wù)維護(hù)所有權(quán)的良好運(yùn)行狀態(tài)；第三，可以設(shè)置限制所有權(quán)行使的權(quán)利，但該權(quán)利之行使給利害關(guān)系人帶來(lái)?yè)p失或不利時(shí)，權(quán)利的受讓人應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。基于此，對(duì)該公共物品所有權(quán)權(quán)利行使的順序?yàn)椋菏紫葷M足生活需要為第一需要，第二需要是作為可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境需要，第三需要是除了人民基于生活需要外其它各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。且后位權(quán)利的設(shè)置和行使不得妨礙前位權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)。

基于水資源的權(quán)利設(shè)置及行使。水資源作為一種公共物品，其要遵守公共物品在行使所有權(quán)方面的原則和規(guī)律：首先，在行使過(guò)程中，要時(shí)刻保證人民利益和公共利益是第一位的，離開(kāi)了這個(gè)基礎(chǔ)，所做的一切行使權(quán)利的行為，都是沒(méi)有根基的。其次，在行使所有權(quán)時(shí)不能侵犯和危及到人民利益和公共利益，當(dāng)人民利益和公共利益受到侵犯時(shí)，水行政主管部門要及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，對(duì)人民造成的損失要及時(shí)地按照規(guī)章制度來(lái)賠償。再次，同為意定的權(quán)利，同時(shí)行使，無(wú)優(yōu)先順序。有人認(rèn)為同為意定之權(quán)利，成立時(shí)間在先權(quán)利優(yōu)先，本文并不贊同此觀點(diǎn)。以汲水權(quán)為例，先成立的汲水權(quán)優(yōu)于后成立的汲水權(quán)，但是我們都知道取水權(quán)之本質(zhì)在于權(quán)利人有從某地取水的行為自由，而不是滿足取水權(quán)人取得多少水的權(quán)利。

水資源所有權(quán)的救濟(jì)

現(xiàn)行水資源所有權(quán)的法律救濟(jì)方式。中華人民共和國(guó)水法第六十九條明確規(guī)定：縣級(jí)以上政府的水行政主管部門在針對(duì)一些違法行為時(shí)，要采取及時(shí)的處理和賠償措施，一般處以二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)于情節(jié)非常嚴(yán)重的，要吊銷水行政許可證。這些規(guī)定都明確地顯示出政府部門對(duì)人民利益和公共利益的重視，水資源作為公共物品，是屬于公共的利益，如果在水資源所有權(quán)的行使過(guò)程中產(chǎn)生了利益沖突，政府部門要采取相關(guān)手段進(jìn)行干涉和溝通，要始終保持人民利益和公共利益第一位原則，在民法的規(guī)定中，要對(duì)一些違法行為進(jìn)行制止和制裁，對(duì)于一些不利于人民利益的水資源開(kāi)發(fā)和利用，運(yùn)用權(quán)力手段進(jìn)行解決，因?yàn)樗Y源所有權(quán)的行使要依靠行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)。保證相關(guān)制度和相關(guān)民事責(zé)任是以人民利益和公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)。此外，環(huán)境法也對(duì)水資源所有權(quán)的救濟(jì)作了宏觀層面的規(guī)約。環(huán)境法的基本原則是以保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以環(huán)境保護(hù)法的基本理念為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和知識(shí)為背景所形成的貫穿于環(huán)境立法和執(zhí)法的基礎(chǔ)性和根本性準(zhǔn)則。

預(yù)防為主、防治結(jié)合是貫穿我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法和環(huán)境保護(hù)單行法的基本原則。所謂預(yù)防為主是指在國(guó)家環(huán)境管理中通過(guò)計(jì)劃、規(guī)劃及其他各種環(huán)境管理手段，刺激或強(qiáng)制要求污染者采取必要的防范性措施，盡可能防止環(huán)境污染和損害的發(fā)生；所謂防治結(jié)合是指在采取防范性措施的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)那些難以避免的環(huán)境污染和破壞采取治理措施。水資源所有權(quán)可以從環(huán)境法中尋找到救濟(jì)路徑。

水資源所有權(quán)的民事救濟(jì)方式。水資源的所有權(quán)問(wèn)題實(shí)際上就是物權(quán)，因此在行使民事救濟(jì)時(shí)要充分地考慮到所有權(quán)人的權(quán)益和利益，也就是人民利益和公共利益，要科學(xué)合理地對(duì)所有權(quán)人進(jìn)行界定，這種民事責(zé)任的侵權(quán)應(yīng)受到嚴(yán)厲的處分，并須承擔(dān)相應(yīng)的賠償義務(wù)。

我們可以利用民法中的物權(quán)法，明確水資源所有權(quán)的民事救濟(jì)原則和歸責(zé)原則，真正地對(duì)違法行為進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和賠償，利用司法程序和民事仲裁進(jìn)行水資源所有權(quán)的民事救濟(jì)。要時(shí)刻保護(hù)所有權(quán)人的利益和權(quán)益，在行使所有權(quán)的過(guò)程中，注重優(yōu)化配置，達(dá)到人與資源的和諧。要時(shí)刻注重水資源所有權(quán)的權(quán)責(zé)問(wèn)題，實(shí)施民事歸責(zé)制度，及時(shí)發(fā)揮水資源這項(xiàng)公共物品的功能，保護(hù)水資源實(shí)際所有權(quán)人的利益。

對(duì)水資源所有權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)應(yīng)當(dāng)遵循公平性原則。公平性原則是可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本原則，公平性即機(jī)會(huì)選擇的平等性，包括橫向代內(nèi)公平和縱向代際公平。就代內(nèi)公平而言，不僅要實(shí)現(xiàn)一國(guó)內(nèi)的公平，同時(shí)也要求各國(guó)在利用環(huán)境資源時(shí)，必須確保其活動(dòng)不致?lián)p害其他國(guó)家的權(quán)利。而代際公平則要求在人類賴以生存的資源是有限的這一現(xiàn)實(shí)條件下，當(dāng)代人不能因?yàn)樽约旱陌l(fā)展與需要而損害后代人滿足其發(fā)展需要的條件，要給后代人留有公平利用自然資源的權(quán)利和發(fā)展的空間。對(duì)水資源的利用、開(kāi)放，亦是如此。

結(jié)語(yǔ)

在水資源開(kāi)發(fā)和水資源所有權(quán)行使過(guò)程中，首先要明確水資源公共物品的法律權(quán)利，只有在此前提下，通過(guò)合理競(jìng)爭(zhēng)，才能獲取水資源在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)利益。由于我國(guó)目前的環(huán)境立法對(duì)水資源及其利用并沒(méi)有統(tǒng)一的理念做指導(dǎo)，因此，在我國(guó)水資源的利用和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，存在著諸多問(wèn)題。

從可持續(xù)發(fā)展意義上講，我們應(yīng)當(dāng)從立法上加強(qiáng)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)和利用的保護(hù)力度，這不僅是對(duì)當(dāng)代人和后代人環(huán)境利益的雙重肯定，更是保護(hù)后代人環(huán)境權(quán)益的應(yīng)有要義。

【作者分別為江西理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，江西理工大學(xué)文法學(xué)院助教；本文系江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究課題“水權(quán)變動(dòng)中的民法問(wèn)題研究—從贛江流域水資源利用模式出發(fā)”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：FX0811】

責(zé)編/王坤娜