從惠農(nóng)政策評價(jià)透視利益表達(dá)現(xiàn)狀

【摘要】在惠農(nóng)政策實(shí)施中，實(shí)施主體與受惠主體出現(xiàn)了相互隔離與疏離等問題。對此，文章通過對五個(gè)村莊的觀察，借助對惠農(nóng)政策的評價(jià)，透視利益表達(dá)現(xiàn)狀，提出變更政策落實(shí)程序、推進(jìn)村民身份轉(zhuǎn)變、重構(gòu)干群關(guān)系等路徑，以增強(qiáng)政策的實(shí)施效果和資源的合理整合。

【關(guān)鍵詞】惠農(nóng)政策 利益表達(dá) “三農(nóng)”問題

當(dāng)下，“三農(nóng)”問題越來越引起人們的關(guān)注，如何解決“三農(nóng)”問題是學(xué)者近幾年探討比較多的問題。作者認(rèn)為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于村民的訴求是否得到滿足。因此，村民利益的合理表達(dá)是解決“三農(nóng)”問題的一種有效途徑。

所謂利益表達(dá)，就是利益主體通過一定的渠道或途徑將自身的利益要求傳達(dá)給政治決策中樞機(jī)構(gòu)的行為過程?！袄妗边@個(gè)概念涵蓋內(nèi)容紛繁復(fù)雜，在農(nóng)村并未形成一種利益和利益表達(dá)的固定觀念，而且，我國的利益表達(dá)機(jī)制尚未完全建立；單純對利益表達(dá)的研究，無法真實(shí)反映村民的利益訴求，因此，文章通過對山西省XXX鎮(zhèn)的五個(gè)村莊進(jìn)行訪談，以村民對惠農(nóng)政策的評價(jià)，來透視村民利益表達(dá)狀況。

山西省XXX鎮(zhèn)，位于山西中部地區(qū)，有著典型的黃土高原地容地貌，惠農(nóng)政策在該鎮(zhèn)得到較為全面的落實(shí)，是研究惠農(nóng)政策績效的良好選擇，以惠農(nóng)政策績效為平臺，透視利益表達(dá)，能夠從具體事實(shí)入手，把握村民利益表達(dá)狀態(tài)與發(fā)展趨勢。

惠農(nóng)政策評價(jià)

自惠農(nóng)政策實(shí)施以來，該鎮(zhèn)不斷完善對惠農(nóng)政策的補(bǔ)助，到目前，已在各個(gè)方面有了較為全面的規(guī)劃與落實(shí)，惠農(nóng)政策與村民利益息息相關(guān)，落實(shí)的好壞影響到村民對政府的評價(jià)，也影響到村民的生活質(zhì)量。調(diào)查表明，村民對惠農(nóng)政策的評價(jià)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

觀念模糊，關(guān)注度降低。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民一方面在經(jīng)濟(jì)上獲取較多的補(bǔ)償收益，另一方面，也帶來了農(nóng)村空殼化的問題。特別是內(nèi)生經(jīng)濟(jì)不足或者內(nèi)生經(jīng)濟(jì)幾乎不存在的村莊，空殼化現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。在訪問的五個(gè)村莊中，中青年群體外出務(wù)工者居多，家庭收入均來自外部，在這樣的環(huán)境下，村民對村內(nèi)的關(guān)注無疑減小。對于“惠農(nóng)政策”這個(gè)詞匯，村民大都只是聽說過，對其中的涵義一點(diǎn)也不了解。其次，惠農(nóng)政策中，只有“農(nóng)業(yè)補(bǔ)助類”與“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類”是跟村民有直接關(guān)系的政策，村民有些大體印象，參評率較高，對于生活保障類等，與村民直接關(guān)系較小的，由于信息不夠公開透明，沒有深入的了解，參評率較低。

中央地方雙重評價(jià)。首先，村民一般對中央惠農(nóng)政策非常滿意。村民對中央惠農(nóng)政策的了解，大體來自電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等信息渠道，對中央的惠農(nóng)政策，給予高度支持，尤其是業(yè)稅的取消與各類補(bǔ)助的發(fā)放，更是深得民心，與傳統(tǒng)相比，村民對中央的關(guān)心與關(guān)注表示滿意。其次，對地方實(shí)施惠農(nóng)政策的評價(jià)偏低?；蒉r(nóng)政策由國家提出，而惠農(nóng)政策的落實(shí)，需依托地方政府的規(guī)劃與實(shí)施，地方政府是村民利益的直接相關(guān)單位，也是村民評價(jià)的直接承受者。因此，地方政府落實(shí)好壞，是村民對惠農(nóng)政策績效評價(jià)的重要依據(jù)。根據(jù)查訪的五個(gè)村村民意見，地方政府落實(shí)惠農(nóng)政策時(shí)不公開、不透明，導(dǎo)致村民對惠農(nóng)政策的具體實(shí)施不了解，對補(bǔ)助金額、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量產(chǎn)生質(zhì)疑，特別是對危房改造、低保戶等的評比并不滿意。即使當(dāng)?shù)匚鍌€(gè)村的道路基本已經(jīng)做到戶戶通，電力設(shè)施、水利設(shè)施都得到了很好的改善等，但是由于以上一些不滿意，在一定程度使得對于村干部落實(shí)惠農(nóng)政策的評價(jià)大打折扣。

訴求變更。當(dāng)前，微弱的農(nóng)業(yè)收入已無法滿足村民的日常開銷，外出務(wù)工成為村民保持生活水平的必須事務(wù)，造就了為社會廣泛關(guān)注的“農(nóng)民工”群體，身份的轉(zhuǎn)變，使他們的觀念從傳統(tǒng)中蛻變，對社會產(chǎn)生了新的訴求。首先，發(fā)展訴求產(chǎn)生。發(fā)展訴求，即村民對自身生活穩(wěn)定的一種訴求。在回答“您還需要在哪些方面獲得幫助？”這個(gè)問題時(shí)，生活保障、教育、新技術(shù)，依次位列前三，且選擇率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他選項(xiàng)，對于這種選擇的判斷應(yīng)該將之與現(xiàn)實(shí)環(huán)境聯(lián)系在一起。在訪問的五個(gè)村莊中，盡管村中有一些小廠來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，但因其規(guī)模偏小，對村民的吸納能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，且待遇與城市相比相對較低，因此，訪問的五個(gè)村莊外出務(wù)工者較多，有一定的空殼化趨勢，且外出農(nóng)民工收入具有不穩(wěn)定性、不可控性的特點(diǎn)，使村民對自身收入沒有安全感，因此，對生活保障的訴求很高。

再者，村民外出務(wù)工存在村民對工種選擇、社會規(guī)則、相關(guān)法律等一些必備技能的陌生與無知，只有通過自身教育的不斷提高，才能更加適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，同時(shí)，他們也希望政府能在農(nóng)村引進(jìn)新技術(shù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更趨現(xiàn)代化。其次，機(jī)制訴求增高。處于城鎮(zhèn)化變遷階段的村民，與改革開放初期相比，思想、行為等各個(gè)方面，發(fā)生了一定現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，對新的機(jī)制產(chǎn)生訴求。比如，村民均希望惠農(nóng)政策的實(shí)施可以公開、透明且可以具有一定的自主化，希望政策實(shí)施可以照顧村民要求，最起碼做到公平公正。

透視利益表達(dá)對政策落實(shí)的影響

利益表達(dá)，是公民依法行使的權(quán)利之一，表達(dá)渠道的完善和表達(dá)現(xiàn)狀的規(guī)制，是我國政府收集信息反饋的有效途徑。特別是我國社會正處于深刻的現(xiàn)代化變遷階段，城市的強(qiáng)勢實(shí)力，順利而平穩(wěn)的向這種變革的正向效能發(fā)展，而農(nóng)村作為社會參與體的弱勢群體，可能在現(xiàn)代化變遷的途中，凸顯現(xiàn)代性變遷的劣勢。作為農(nóng)村行為主體的農(nóng)民，其訴求的滿足是惠農(nóng)政策實(shí)施的最首要且關(guān)鍵的條件，因此，農(nóng)村利益表達(dá)的規(guī)制至關(guān)重要。特別是“三農(nóng)”問題已特別突出的現(xiàn)代時(shí)期，疏通表達(dá)渠道，合理滿足村民訴求，是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要方式。作者將以惠農(nóng)政策績效為平臺，以該鎮(zhèn)為例，分析利益表達(dá)與政策績效的互動關(guān)系。

利益表達(dá)現(xiàn)況。首先，管理模式桎梏利益表達(dá)。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行以來，盡管經(jīng)過30多年的蛻變，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，依然沒有擺脫以“管”為主的傳統(tǒng)治理模式。盡管社會的變革使村民對現(xiàn)代公民權(quán)利產(chǎn)生了訴求，公民權(quán)利的實(shí)施環(huán)境和公民能力的培養(yǎng)機(jī)制的缺失，制約了村民自治的發(fā)展。該鎮(zhèn)在惠農(nóng)政策的實(shí)施中，一直遵循著標(biāo)準(zhǔn)化政策實(shí)施模式，無論補(bǔ)助的發(fā)放還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，均遵照上級指示，只有危房改造、低保戶等名額，由村民和村干部共同決定，且村民對名額的決定權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于村干部。因此，在惠農(nóng)政策實(shí)施中，利益表達(dá)只占極小的部分。政策落實(shí)的程序，是與管理模式配套并相互作用的，管理模式的形式?jīng)Q定了政策的實(shí)施形式。傳統(tǒng)的管理模式，將村民與村干部置身于上下級關(guān)系體系中，不但阻礙了干群平等交流，將村民與村干部放置在不對等的利益表達(dá)環(huán)境中，阻塞了信息的理性反饋。

其次，干群關(guān)系與利益表達(dá)的糾結(jié)。在新中國成立初期，現(xiàn)代國家的構(gòu)建對村民的思想進(jìn)行了強(qiáng)勢的推動。村干部通過思想工作，使村民認(rèn)識到自身的階級與苦難，并合理激發(fā)村民的表達(dá)訴求，也被稱之為“訴苦”。村民通過“訴苦”這個(gè)程序，對自身的階級產(chǎn)生共鳴，成功的摧毀了封建統(tǒng)治的根基，完成村莊變革。牢固穩(wěn)定的干群關(guān)系，共同催生了農(nóng)村社區(qū)的變革，是村莊之后政社合一體制建立的穩(wěn)固基礎(chǔ)。因此，和諧的干群關(guān)系，可以推進(jìn)村莊的發(fā)展，是村莊凝聚力的重要表現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，使政社合一體制逐步解體。一方面，干群聯(lián)系在村莊去政治化的過程中，逐漸減少；另一方面，村內(nèi)聯(lián)系由干群聯(lián)系轉(zhuǎn)向村民與外部的聯(lián)系，逐步打破了村莊的封閉性，穩(wěn)固的干群關(guān)系逐漸疏離。隨著惠農(nóng)政策的逐步完善，補(bǔ)貼的不斷下放，村內(nèi)利益逐步增多，干群關(guān)系隨著惠農(nóng)政策的實(shí)施，在一定程度上銜接起來。

在訪問的五個(gè)村中，干群關(guān)系也由于惠農(nóng)政策，在一定程度上銜接起來了，然而，在惠農(nóng)政策的實(shí)施過程中，標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施過程，忽略了村民的感受與要求，且惠農(nóng)政策的落實(shí)，存在不公開不透明現(xiàn)象，村民在危房改造、低保戶等名額的選舉上，有不公正和不合理的待遇，同時(shí)，村中一些其他利益糾葛，也引起一定的干群沖突，干群信任關(guān)系存在危機(jī)。因此，在五個(gè)村莊中，干群關(guān)系不和諧是一種共有特點(diǎn)，并對利益表達(dá)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

再次，利益表達(dá)訴求強(qiáng)烈與表達(dá)沉默。我國經(jīng)濟(jì)的極速轉(zhuǎn)型，帶動村莊與村民發(fā)生變革，村民在對外的不斷交流中，其子民思想蛻變，向市民行為生活方式逐步貼近。因此，公民權(quán)利成為村民的一種訴求。村民思想觀念發(fā)生變革后，而村莊管理仍沿襲政社合一時(shí)期的管理模式，hI+Rc1AGWmdcLsTc+ZzII7MGl7uZoTnfC18Jp2Xm3G8=成為村內(nèi)最本質(zhì)的矛盾，村民愿望無法滿足，成為村民利益表達(dá)訴求的推動力。對于惠農(nóng)政策的實(shí)施，需要合理把握村民的訴求，才能真正做好落實(shí)工作。XXX鎮(zhèn)的五個(gè)村莊中，村民思想觀念對惠農(nóng)政策的雙重評價(jià)，便印證了這點(diǎn)。地方政府掌握政策落實(shí)的具體管理權(quán)，而村民對惠農(nóng)政策有著自身的訴求與期望，地方落實(shí)政策過程中，對村民利益表達(dá)的忽視，使政策落實(shí)與村民訴求出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，是村民對惠農(nóng)政策雙層評價(jià)的根本原因。對于與自身息息相關(guān)的政策落實(shí)，利益表達(dá)訴求強(qiáng)烈是一種必然。但是，村莊干群關(guān)系的糾葛，使村民認(rèn)為，自身的訴求，向村干部表達(dá)，也未必能夠得到較好的解決，因此，盡管村民對自身訴求有表達(dá)的愿望，但反而呈現(xiàn)出表達(dá)沉默的狀態(tài)。

對政策落實(shí)的影響?；蒉r(nóng)政策的有效落實(shí)，需要地方政府具體實(shí)施，而實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)滿足供民之需，助民所急。因此，利益表達(dá)是惠農(nóng)政策有效實(shí)施的一項(xiàng)必須環(huán)節(jié)，如果村民利益表達(dá)渠道不暢，會對惠農(nóng)政策的績評價(jià)產(chǎn)生一定影響，也可以映射出其他政策在落實(shí)時(shí)的預(yù)期效果。在訪問的五個(gè)村莊中，惠農(nóng)政策的落實(shí)，缺乏利益表達(dá)的環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施模式，對惠農(nóng)政策的評價(jià)產(chǎn)生了一定的影響。

首先，落實(shí)效果下滑，供需錯位。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村莊的存在與發(fā)展因素便產(chǎn)生了變化，農(nóng)業(yè)地位的下降，使村民的訴求發(fā)生轉(zhuǎn)變，向自身保障與公正機(jī)制方向偏移，而地方政府對惠農(nóng)政策的實(shí)施，只是在之前的基礎(chǔ)上不斷完善，注重基礎(chǔ)補(bǔ)助與設(shè)施建設(shè)，與村民的發(fā)展訴求發(fā)生隔離，村民對于惠農(nóng)政策的評價(jià)，比實(shí)際績效偏低，政策的落實(shí)與預(yù)期不符。

其次，干群交流桎梏，互評錯位。在惠農(nóng)政策的落實(shí)中，干部按照指令式模式，服從上級指示，干群之間極少有交流互動，信息隔離，村民對惠農(nóng)政策只是旁觀承受者，而非實(shí)際參與者。實(shí)施主體與受惠主體相互分離，是惠農(nóng)政策落實(shí)效果不如預(yù)期的關(guān)鍵因素。村民對惠農(nóng)政策不關(guān)心，地方政府實(shí)施惠農(nóng)政策不透明，使村民對政策的實(shí)施產(chǎn)生疑慮，是互評錯位的根本原因。

再次，落實(shí)機(jī)制，建設(shè)動力匱乏。凡政策落實(shí)，均需經(jīng)歷一定程序，學(xué)者李良棟曾指出，政治決策包括：問題界定，確立目標(biāo)；調(diào)查分析，規(guī)劃方案；預(yù)測評估和確定方案；試點(diǎn)檢驗(yàn)，跟蹤觀察；政治決策的實(shí)施等五個(gè)方面，而惠農(nóng)政策的落實(shí)恰恰缺乏完整的制定與實(shí)施機(jī)制，同時(shí)，受惠主體的旁觀者身份，抽離了機(jī)制建設(shè)的主要推動力，而受惠主體對機(jī)制的主要推動方式，是訴求表達(dá)，因此，利益表達(dá)的桎梏，使惠農(nóng)政策落實(shí)機(jī)制的建立，失去了重要環(huán)境與契機(jī)?？傊姹磉_(dá)渠道的不暢通，對惠農(nóng)政策績效產(chǎn)生了重要影響，特別是對地方政府評價(jià)，產(chǎn)生了直接影響。

對策研究

通過對惠農(nóng)政策的評價(jià)分析，折射出利益表達(dá)與惠農(nóng)政策落實(shí)情況的聯(lián)系，得出利益表達(dá)的必要性。但利益渠道的疏通需要主客觀因素共同作用，因此，我們應(yīng)從創(chuàng)造主客觀條件的角度入手，來進(jìn)行利益表達(dá)渠道的疏通，使利益表達(dá)成為村治的一部分，干群一家，才是和諧社會的根本目的。

變更政策落實(shí)程序?，F(xiàn)今，“三農(nóng)”問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會變革，成為被廣泛關(guān)注的問題，農(nóng)村能否成功轉(zhuǎn)型，農(nóng)民是否適當(dāng)調(diào)試，成為社會穩(wěn)定的最關(guān)鍵因素。為此，我國推出惠農(nóng)政策，借用外力幫扶的手段，推動農(nóng)村社會的成功變革，因此，政策的落實(shí)的效果至關(guān)重要。對于政策落實(shí)效果的評判標(biāo)準(zhǔn)，村民評價(jià)及滿意度是一個(gè)重要因素，合理滿足村民訴求，是政策落實(shí)的關(guān)鍵要素，因此，將利益表達(dá)環(huán)節(jié)加入政策落實(shí)程序，是提高政策績效，推動農(nóng)村社會發(fā)展的有效途徑。村民在對問卷的回答中，也對自身利益表達(dá)渠道不暢感到不滿。將利益表達(dá)通過合理程序加入到政策決策和落實(shí)中，既可以隨時(shí)反映村民對政策落實(shí)的評價(jià)，也可以疏通信息收集渠道，對于政策落實(shí)的調(diào)整，起到很好的推動作用。

推動村民身份轉(zhuǎn)變。村民，是由地緣與血緣發(fā)展起來并以農(nóng)業(yè)為主要生活來源的群體，在古代中國，處于從屬地位，逐漸養(yǎng)成以“禮”為核心的子民思想體系和行為方式，現(xiàn)代國家的構(gòu)建和社會的現(xiàn)代性變遷，打破了以血緣地緣劃分而形成的思想體系，村民在現(xiàn)代性變革中，向公民思想體系和行為方式轉(zhuǎn)變，其社會訴求便發(fā)生相應(yīng)的變化，其行為訴求也與傳統(tǒng)中國相異，其中，對自身事務(wù)的參與權(quán)，便是現(xiàn)代公民最基本的權(quán)利訴求?；蒉r(nóng)政策與村民利益息息相關(guān)，從本質(zhì)上講，也屬于村民自身的事務(wù)，在惠農(nóng)政策的實(shí)施和制定過程中，對公民參與權(quán)的忽視，使政策落實(shí)錯失適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使落實(shí)評價(jià)降低。因此，以政策的制定和實(shí)施為平臺，給予村民一定的自治權(quán)，將村民的身份由旁觀者轉(zhuǎn)為參與者，可以合理引導(dǎo)村民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代理性過渡。

重構(gòu)干群關(guān)系。干群關(guān)系既是村莊社區(qū)凝聚力的重要體現(xiàn)，也是村民利益訴求的感情依托。沒有相互信賴的干群關(guān)系，干群之間的交流無法進(jìn)行。在新中國成立初期，和諧信賴的干群關(guān)系為現(xiàn)代國家的構(gòu)建做出了很大貢獻(xiàn)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，社會的變革與村莊經(jīng)濟(jì)管理的變化，使干群之間的交流變?nèi)?，同時(shí)也引起了干群之間的信任危機(jī)，而訪問的五個(gè)村莊便存在這種現(xiàn)象，這種信任危機(jī)，堵塞了村莊存在的利益表達(dá)渠道，干群未充分交流，也對村莊的變革與惠農(nóng)政策的評價(jià)起了負(fù)面作用，因此，應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)變管理理念、變革管理模式等措施推動管理的服務(wù)化，合理緩解干群信任危機(jī)，增強(qiáng)村莊凝聚力，通過構(gòu)建和諧的干群關(guān)系，推動利益表達(dá)的合理發(fā)展。

【作者分別為：西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所碩士研究生、西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授；本文系2012年西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院第十二屆研究生論壇“利益表達(dá)渠道研究—基于山西省XXX鎮(zhèn)的調(diào)查、2012年西華師范大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新一般項(xiàng)目“惠農(nóng)政策：村民的評價(jià)與完善—基于山西省XXX鎮(zhèn)的調(diào)查”的研究成果”，項(xiàng)目編號：21】

責(zé)編/陳楠