審計(jì)問責(zé)制度的完善路徑探析

【摘要】目前的審計(jì)問責(zé)模式，缺少權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了“屢審屢犯”的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象?；馕覈鴮徲?jì)問責(zé)制度中存在的問題，亟需對(duì)現(xiàn)行審計(jì)問責(zé)制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從行政問責(zé)模式轉(zhuǎn)向立法問責(zé)模式，擴(kuò)大問責(zé)過程中的透明度和參與度，加強(qiáng)公眾對(duì)政府財(cái)政信任。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)問責(zé) 問責(zé)效度 擴(kuò)大參與

作為一項(xiàng)重要的行政監(jiān)督手段，國家審計(jì)在監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和保障國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全等方面發(fā)揮了重要作用。長期以來，政府預(yù)算審計(jì)制度帶有濃厚的行政色彩，審計(jì)機(jī)關(guān)充當(dāng)政府財(cái)政查漏補(bǔ)缺的工具。直到2003年，國家審計(jì)署首度公開審計(jì)報(bào)告，政府預(yù)算審計(jì)才逐漸進(jìn)入社會(huì)公眾及媒體的視野。當(dāng)前，由于問責(zé)機(jī)制缺失，國家審計(jì)難以達(dá)到預(yù)期效果；在對(duì)財(cái)政預(yù)算多層次的監(jiān)督體系中，相關(guān)的各職能部門也未能形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，致使通過審計(jì)手段查處的很多違法使用資金的問題不能得到及時(shí)的糾正整改。

我國現(xiàn)有的行政型審計(jì)模式

我國《憲法》第一百零九條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！贝_立了我國行政型國家審計(jì)的模式。在我國的憲政架構(gòu)中確立了內(nèi)設(shè)于政府體系中的國家審計(jì)監(jiān)督制度。我國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)國家審計(jì)署，屬于國務(wù)院的組成部分，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下主管全國審計(jì)工作，對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既要對(duì)本級(jí)政府行政首長負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，也要對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作并接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主。

在行政模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)既要在業(yè)務(wù)以外事項(xiàng)上對(duì)各級(jí)政府報(bào)告工作，又要在業(yè)務(wù)上對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。同級(jí)政府掌握著審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免、工資福利、以及資金費(fèi)用使用情況的大權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)分歧時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)不能按照某一方面的要求去處理，只能折中處理，或?qū)⒂欣谧约罕救说睦婊虮静块T的利益作為審計(jì)的先決條件來進(jìn)行審計(jì)問責(zé)操作，不利于審計(jì)執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性。在追究審計(jì)責(zé)任時(shí)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只有權(quán)提出批評(píng)和建議，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力只有較低水平的影響力，追究本級(jí)政府的責(zé)任將是一個(gè)流于形式的空轉(zhuǎn)。《利馬宣言—審計(jì)規(guī)則指南》指出：“國家機(jī)關(guān)是國家整體的一部分，因此，他不可能絕對(duì)獨(dú)立。但最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須具備完成其任務(wù)所需的職能上和組織上的獨(dú)立性?！雹僮罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)只有與被審計(jì)組織對(duì)象分離，并且能防止其他外來影響的情況下，才能客觀、真實(shí)并有效地完成法律所規(guī)定的職責(zé)。

從上文看來，審計(jì)機(jī)關(guān)主要受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而審計(jì)監(jiān)督的主要對(duì)象是本級(jí)政府及其各部門、各單位，這些部門和單位在同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，重大事項(xiàng)決策仍然是本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)敲定，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象間接地就成為審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在很大程度上受政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和約束，很容易形成“以權(quán)代法”、“人治代替法治”的局面；即使審查出了問題，也多是提一些建設(shè)性的建議，處罰及跟蹤整改不到位。由于國家審計(jì)在制度上受同級(jí)政府的制約，審計(jì)的獨(dú)立性部分缺少，加之審計(jì)機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的“重審查、輕整改”的工作方式，跟蹤整改機(jī)制走過場現(xiàn)象較為普遍；因此，一些違紀(jì)單位心存僥幸心理，不積極采取有效手段糾正問題。再加上審計(jì)問責(zé)對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究不到位，個(gè)人受到的影響不大，“屢犯”的違規(guī)成本低，警示作用極微，這是“屢審屢犯”問題始終得不到解決的重要原因。

我國立法又把審計(jì)部門定位于政府的一個(gè)內(nèi)審部門，審計(jì)調(diào)查難以避免被行政首長及有關(guān)政府部門影響和干擾，再加上審計(jì)部門沒有獨(dú)立的資金來源，完全仰仗政府財(cái)政部門的資金撥款，所以，審計(jì)部門依賴于行政部門，因此審計(jì)機(jī)關(guān)很難對(duì)權(quán)力腐敗依法進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督。而其監(jiān)督行政行為的職能定位缺乏制度設(shè)計(jì)的合理性，這樣依賴性的定位最終限制國家審計(jì)對(duì)政府公共權(quán)力的制衡功能，不利于發(fā)揮國家審計(jì)的固有功能。

參與式模式引入的必要性

對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“責(zé)任追究”問題的歷年數(shù)據(jù)分析表明，國家審計(jì)的監(jiān)督作用之所以難以有效發(fā)揮。②國家難以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政良好的治理制度，癥結(jié)主要?dú)w結(jié)于國家審計(jì)之后其他相關(guān)配套制度安排的缺位。

國家審計(jì)制度的設(shè)立是為了解決公眾對(duì)財(cái)政不信任的問題。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，國家模型應(yīng)該是契約理論和掠奪理論的綜合體，掠奪理論認(rèn)為國家是某個(gè)集團(tuán)或階級(jí)對(duì)其他集團(tuán)進(jìn)行掠奪的機(jī)器和工具，國家通過界定產(chǎn)權(quán)，使得統(tǒng)治者的租金最大化。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)政府必須具備掠奪性，也就是憑借其暴力優(yōu)勢成為一個(gè)帶有歧視性的壟斷者，為每個(gè)階層設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)。在政府提供交易規(guī)則的情況下，職能部門權(quán)力將會(huì)急劇膨脹導(dǎo)致財(cái)政越位，以證明其自身存在的合理性和必要性，即使在政府不適合參與的私人部門和市場化的領(lǐng)域，也會(huì)加大干預(yù)力度。然而，政府也要受到提供同樣服務(wù)的競爭者和公眾機(jī)會(huì)成本的約束，自身面臨著生存、代理和度量的問題，要解決職能膨脹和自身受限的矛盾，必須使得政府競爭開放和信息公開。國家審計(jì)強(qiáng)化了公眾對(duì)政府采購的經(jīng)濟(jì)合理性和效益性的監(jiān)督，在“量入為出”的公共財(cái)政模式下，它能夠及時(shí)地抑制政府職能膨脹。

在審計(jì)問責(zé)過程中擴(kuò)大參與，有助于加強(qiáng)公眾對(duì)政府財(cái)政信任。公眾在法理上擁有監(jiān)督政府合法合理地運(yùn)用公共財(cái)政資金的權(quán)利，但當(dāng)公共財(cái)政資金的運(yùn)用出現(xiàn)問題時(shí)，利益被侵害卻沒有救濟(jì)的渠道和制度。信任缺乏或者更嚴(yán)重的不信任會(huì)對(duì)政府和組織的運(yùn)作效率產(chǎn)生消極的影響，它們提高了合作的交易成本。雖然信任對(duì)減少這些交易成本能夠發(fā)揮作用，但它并不總是解決問題的最佳方法。盡管信任的缺乏和實(shí)際的不信任提高了交易成本，但是它們會(huì)刺激制度的創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)新制度下的交易利益。政府基于它的權(quán)力優(yōu)勢和與公眾之間對(duì)于公共利益信息分布的嚴(yán)重不對(duì)稱，在行使公共職能的過程中很少有作為公共資金提供者的民眾參與其中，久而久之民眾對(duì)政府的態(tài)度也發(fā)生了變化，對(duì)政府發(fā)布的信息普遍存在不信任和質(zhì)疑，使得在大多數(shù)情況下政府的財(cái)政行為沒有得到充分的理解和支持。引入加強(qiáng)雙方的互動(dòng)的參與制度，理性的雙方通過反復(fù)博弈將會(huì)采取新的合作態(tài)度，既能讓民眾獲得充分的政府財(cái)政信息，也會(huì)讓政府?dāng)[脫處于被質(zhì)疑狀態(tài)的困境。

立法推進(jìn)：參與式模式的路徑

立法型審計(jì)模式就是最高審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)直接對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其職責(zé)就是監(jiān)督國家財(cái)產(chǎn)的收支。立法機(jī)關(guān)需要設(shè)置一套約束和制衡行政權(quán)力的審計(jì)制度規(guī)則。按照洛克的分析，立法權(quán)是最高的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)是問責(zé)政府的最理想機(jī)構(gòu)，在一切場合政府行為都需要直接或間接地接受立法機(jī)構(gòu)制衡?！皣以谶M(jìn)行公共權(quán)力資源的分配時(shí)，授權(quán)立法機(jī)關(guān)代表民眾對(duì)政府行政績效評(píng)估。立法機(jī)關(guān)作為問責(zé)政府的主體，決定官員任免是當(dāng)然的權(quán)力，依靠立法機(jī)構(gòu)問責(zé)政府的審計(jì)體制是一條有效的路徑?！雹蹖?duì)國家預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力是立法機(jī)構(gòu)制衡其他權(quán)力的重要工具，立法機(jī)關(guān)通過監(jiān)督預(yù)算的制定、執(zhí)行和參與預(yù)算違規(guī)的救濟(jì)來對(duì)國民的利益負(fù)責(zé)。我國憲法和法律明確賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。審計(jì)作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行制度的重要組成部分，立法機(jī)關(guān)自然擁有以國家審計(jì)監(jiān)督制度為載體的國家審計(jì)權(quán)力。

目前主流學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀”，現(xiàn)代國家審計(jì)權(quán)因公眾受托責(zé)任而產(chǎn)生，隨著公眾受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展而發(fā)展。該理論將國家審計(jì)界定為，國家為了向納稅人負(fù)責(zé)，經(jīng)法律、法規(guī)確認(rèn)設(shè)立相關(guān)的審計(jì)制度，收集政府運(yùn)作的財(cái)政信息，審查政府行政成本核算和實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政效能的國家財(cái)政監(jiān)督的制度。所謂審計(jì)問責(zé)，是指依據(jù)相關(guān)法律，通過審計(jì)對(duì)不作為或亂作為的責(zé)任人給予相應(yīng)的法律、黨紀(jì)和經(jīng)濟(jì)方面的處罰。法律一旦賦予國家審計(jì)機(jī)關(guān)具有向民眾負(fù)責(zé)的信托責(zé)任，國家審計(jì)機(jī)關(guān)就獲得了在最高權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立監(jiān)督其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。簡言之，審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力來自人民監(jiān)督政府的憲法權(quán)利，來自政府向民眾負(fù)責(zé)的職責(zé)。

要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，審計(jì)機(jī)關(guān)就不能一直依附于行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)以外的審計(jì)機(jī)構(gòu)。建立立法模式的國家審計(jì)制度，就是將國家審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會(huì)之下，從工作人員的編制到財(cái)政撥款完全獨(dú)立于政府行政機(jī)關(guān)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定審計(jì)法律制度和審計(jì)范圍，并在各級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)工作。對(duì)審計(jì)部門的層級(jí)設(shè)置，只設(shè)計(jì)兩層，最高即是全國人大及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總審計(jì)機(jī)構(gòu)，和各省、自治區(qū)的省會(huì)城市及各直轄市設(shè)置審計(jì)部門，對(duì)于跨省的審計(jì)事項(xiàng)由總審計(jì)署負(fù)責(zé)，其余由地方審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

【作者為中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生；本文系中國政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目“法治視野下的食品安全監(jiān)管主體責(zé)任研究”研究成果】

【注釋】

①胡智強(qiáng)，王艷麗，胡貴安：《審計(jì)法學(xué)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第53頁。

②韋德洪，覃智勇，唐松慶：“政府審計(jì)效能與財(cái)政資金運(yùn)行安全性關(guān)系研究—基于審計(jì)年鑒數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和實(shí)證研究”，《審計(jì)研究》，2010年第3期。

③李季澤：《國家審計(jì)的法理》，北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第86頁。

責(zé)編/陳楠