城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益維護(hù)淺析

【摘要】建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須要保護(hù)失地農(nóng)民的利益，因?yàn)樗粏螁问抢鎲?wèn)題。文章從社會(huì)安定、政治穩(wěn)定、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利進(jìn)行三個(gè)方面說(shuō)明保護(hù)失地農(nóng)民利益的重要性，在此基礎(chǔ)上提出維護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益應(yīng)該堅(jiān)持公平、正義、效率的原則，并將其具體表現(xiàn)在對(duì)策當(dāng)中。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 利益

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)失地農(nóng)民利益的重要性

保護(hù)失地農(nóng)民利益關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收涌現(xiàn)出多對(duì)利益主體，且呈現(xiàn)出利益關(guān)系復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)需要有一個(gè)相對(duì)均衡的利益格局，因此這一利益格局中的各利益主體間關(guān)系和諧對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)有重要意義。農(nóng)地征收涉及地方政府、被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地開(kāi)發(fā)企業(yè)等多元利益主體，他們之間的利益失衡主要表現(xiàn)在：第一，失地農(nóng)民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，獲得的補(bǔ)償額少，且難以獲得土地的增值收益；第二，土地補(bǔ)償款分配混亂，失地農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間存在矛盾；第三，土地開(kāi)發(fā)企業(yè)與地方政府大量占有土地的增值收益，成為農(nóng)地征收中的最大獲益者，損害了其他利益主體的利益。這種征地過(guò)程中的利益分配狀況，不僅加深了各相關(guān)利益主體間的矛盾，也埋下了社會(huì)不安定的隱患。

保護(hù)失地農(nóng)民利益關(guān)乎政治穩(wěn)定。地方政府和農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益分配懸殊是社會(huì)矛盾激化的導(dǎo)火線。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，征用農(nóng)地的土地收益分配格局是：政府占60%～70%，村組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。①利益分配的不均衡使得他們之間的利益博弈很容易引起矛盾沖突，而其根源在于土地財(cái)政。自1994年分稅制改革之后，中央和地方的稅收收益分配比例為6：4，地方政府的稅收少了，但教育、醫(yī)療等事權(quán)卻增加了，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，難以維持其財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種情況下，地方政府通過(guò)“土地生財(cái)”也就成為一種自然的選擇。地方政府利用其擁有的行政權(quán)力，在農(nóng)地征收中既充當(dāng)“裁判員”又充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，嚴(yán)重侵占了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的利益。此外，在農(nóng)地征收中發(fā)生的諸如尋租和腐敗等不法行為，都嚴(yán)重影響到地方政府的形象和社會(huì)公信力，導(dǎo)致人們對(duì)政府的不信任。

保護(hù)失地農(nóng)民利益關(guān)乎工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在農(nóng)地征收過(guò)程中利益分配不均，失地農(nóng)民的利益得不到保護(hù)就會(huì)影響農(nóng)地征收的進(jìn)度，進(jìn)而影響我國(guó)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。雖然我國(guó)憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，但作為土地的所有權(quán)主體之一，農(nóng)民在農(nóng)地征收收益分配中并沒(méi)有體現(xiàn)其所有者地位。一方面失地農(nóng)民的利益得不到保護(hù)，不免會(huì)與地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位產(chǎn)生沖突，影響農(nóng)地征收和土地開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)其進(jìn)行建設(shè)的進(jìn)程。另一方面，失地農(nóng)民的利益得不到保護(hù)，就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力去進(jìn)行就業(yè)技能的培訓(xùn)和以積極的心態(tài)投入到工業(yè)化的建設(shè)之中。這樣就會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果，一是影響工業(yè)化發(fā)展，二是由于失地農(nóng)民在城市無(wú)法生存，形成大量城市貧民，威脅社會(huì)安定，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化的步伐。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民利益應(yīng)堅(jiān)持的原則

利益正義原則。利益正義是指正當(dāng)?shù)?，有利于人民的利益安排。中共中央十六屆六中全?huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“必須加緊建設(shè)對(duì)社會(huì)公平正義具有重大作用的制度”，這就要求在農(nóng)地征收過(guò)程中要注意利益的正當(dāng)和維護(hù)廣大失地農(nóng)民的利益，這也是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中體現(xiàn)利益正義的關(guān)鍵所在。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地征收中，無(wú)論是以公共利益的名義征收農(nóng)地，還是以其他目的征地，首先要保護(hù)失地農(nóng)民的利益，在此基礎(chǔ)上再平衡各利益主體的利益，保證社會(huì)穩(wěn)定、和諧、社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，就是利益正義的具體體現(xiàn)。

利益公平原則。利益公平是指利益分配合情合理，不偏袒哪一方。羅爾斯說(shuō)：“作為公平的正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值?！雹诠绞菂f(xié)調(diào)各利益主體之間關(guān)系的價(jià)值目標(biāo)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。公平作為權(quán)利總是具體的，它通過(guò)權(quán)利公平、規(guī)則公平和分配公平等表現(xiàn)出來(lái)。在農(nóng)地征收過(guò)程中，保證各相關(guān)利益主體的地位公平是其他公平實(shí)現(xiàn)的前提，基于此才能實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程中規(guī)則的公平和分配的公平。具體到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，針對(duì)失地農(nóng)民的公平首先體現(xiàn)在權(quán)利公平上，在征地前農(nóng)民應(yīng)享有知情權(quán)和參與權(quán)，在過(guò)程中，還要享有充分的參與權(quán)，其次在制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，農(nóng)民還應(yīng)享有相對(duì)平等的話語(yǔ)權(quán)。

利益效率原則。利益效率是指以利益為追求動(dòng)力的活動(dòng)中，能在單位時(shí)間里完成更多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地征收而言，一方面，要使農(nóng)地征收過(guò)程更加順暢，使征收的農(nóng)地能夠更快地投入到新的用途中去。另一方面，加快建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體制，解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，維護(hù)社會(huì)安定、和諧，這同樣有利于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快。

維護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益的對(duì)策

提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、讓農(nóng)民分享土地的增值收益，保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)利益。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的財(cái)富之源。土地不僅是農(nóng)民的衣食來(lái)源，更是農(nóng)民的生活和養(yǎng)老保障。農(nóng)民失去土地，就意味著失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生存保障。因此保障失地農(nóng)民利益，一定要公平地給予農(nóng)民征地補(bǔ)償。在土地征收中保護(hù)農(nóng)民的利益首先應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)格制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高土地的征地補(bǔ)償費(fèi)，讓農(nóng)民的利益得到切實(shí)保護(hù)。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告明確指出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，為保護(hù)失地農(nóng)民利益提供了政策依據(jù)，同時(shí)也為解決失地農(nóng)民利益問(wèn)題指明了新的方向。農(nóng)民作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，擁有土地的使用權(quán)和收益權(quán)，不能因?yàn)橥恋乇徽魇斩鴵p害農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民不能分享土地的增值收益。

充分發(fā)揮各級(jí)政府在土地征用中的領(lǐng)導(dǎo)作用，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民利益。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變思想觀念，深刻認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民問(wèn)題不僅僅是利益問(wèn)題，其核心是社會(huì)問(wèn)題。樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，建設(shè)責(zé)任政府并徹底摒棄在土地征用中與民爭(zhēng)利的行為。一方面，嚴(yán)格界定土地的征收范圍，堅(jiān)決查處濫占耕地的行為，堅(jiān)持土地用途管制，堅(jiān)決保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)民利益。另一方面，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，使國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有的土地都可以進(jìn)入市場(chǎng)公平交易，同時(shí)做好市場(chǎng)的監(jiān)督管理工作，保證交易公平有序進(jìn)行。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化土地交易市場(chǎng)的建立，使政府能夠以稅收形式獲得利益，從而彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足。以此既可以避免政府利用行政強(qiáng)制權(quán)力從土地征收中謀取巨額利益，也可以解決政府不依賴“土地財(cái)政”后地方財(cái)政不足的問(wèn)題，同時(shí)又保護(hù)了農(nóng)民的合法利益。

逐步完善失地農(nóng)民就業(yè)保障體系。建立失地農(nóng)民就業(yè)保障體系就要從就業(yè)服務(wù)、就業(yè)保護(hù)和就業(yè)保險(xiǎn)等方面進(jìn)行建設(shè)和完善。失地農(nóng)民失去土地，在現(xiàn)行較低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，難以保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，因此就業(yè)是責(zé)任型政府必須要落實(shí)的工作。首先，地方政府應(yīng)從征地所獲得的收入中撥出專門(mén)的資金，用于建立失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)基金和就業(yè)基地建設(shè)基金。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)和崗位技能為主的培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民在就業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。其次，做好失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)工作。政府應(yīng)成立專門(mén)的失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)小組，幫助失地農(nóng)民聯(lián)系工作，并號(hào)召有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)幫助解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，同時(shí)也要給予這種能吸納眾多失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)以政策上的優(yōu)惠和支持。第三，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。政府給予創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民以政策和稅收方面的優(yōu)惠，同時(shí)金融部門(mén)應(yīng)適度放寬貸款條件，有針對(duì)性地發(fā)放政策型貸款，鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。

逐步完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。土地征收多數(shù)采取一次性的貨幣安置手段，現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，如果沒(méi)有完善的社會(huì)保障體系，則無(wú)法保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。首先，多渠道籌集失地農(nóng)民社會(huì)保障基金?？梢詮耐恋卣魇罩械耐恋匮a(bǔ)償安置費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)后的增值收益中拿出一部分作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金；同時(shí)也可以接受社會(huì)各界的慈善捐款；把這些款項(xiàng)交由專門(mén)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，專款專用到失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)中。其次，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。采用政府和個(gè)人共同出資的辦法，保證養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，并適當(dāng)提高保險(xiǎn)金金額，使其真正滿足失地農(nóng)民的養(yǎng)老需求。再次，建立失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。現(xiàn)在的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，還不能夠滿足失地農(nóng)民的醫(yī)療需求，還需要建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民患大病時(shí)的醫(yī)療需求。另外還要建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度，使失地農(nóng)民能夠病有所醫(yī)。

【作者分別為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士研究生，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授；本文系四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心2011年課題“中國(guó)工業(yè)化中期農(nóng)村土地問(wèn)題研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CR1124】

【注釋】

①宋斌文，樊小鋼，周慧文：“失地農(nóng)民問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題”，《調(diào)研世界》，2004年第1期，第24頁(yè)。

②[美]羅爾斯：《正義論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第1頁(yè)。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）