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    對(duì)建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障政策體系的思考

    2013-12-29 00:00:00陸杰華黃匡時(shí)
    人民論壇 2013年11期

    由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶(hù)籍管理制度的限制以及基于戶(hù)籍基礎(chǔ)上的社會(huì)福利保障制度體系,目前,絕大多數(shù)的流動(dòng)人口仍然無(wú)法享受和城市戶(hù)籍人口相同的福利待遇。流動(dòng)人口作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量以及社會(huì)弱勢(shì)群體的構(gòu)成部分之一,其福利保障狀況不僅關(guān)系到其自身的權(quán)益保障問(wèn)題,同時(shí)更是關(guān)系到城市持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧的重大問(wèn)題。

    改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)戶(hù)籍制度的逐步松動(dòng)及家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革的推進(jìn),農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力逐漸涌入城市,形成了龐大的流動(dòng)人口。2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示,全國(guó)流動(dòng)人口增加到2.36億人,占大陸總?cè)丝诘?7.4%。根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》預(yù)測(cè),隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和戶(hù)籍制度改革的逐步推進(jìn),未來(lái)流動(dòng)人口規(guī)模會(huì)進(jìn)一步增加,預(yù)計(jì)到2020年超過(guò)3億人,到2050年達(dá)到3.5億。

    毋庸置疑,如此規(guī)模龐大的人口流動(dòng)在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的同時(shí)也引發(fā)一系列深層次的社會(huì)問(wèn)題,其中關(guān)于流動(dòng)人口的社會(huì)福利保障尤為引人關(guān)注。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶(hù)籍管理制度的限制以及基于戶(hù)籍基礎(chǔ)上的社會(huì)福利保障制度體系,目前,絕大多數(shù)的流動(dòng)人口仍然無(wú)法享受和城市戶(hù)籍人口相同的福利待遇。流動(dòng)人口作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量以及社會(huì)弱勢(shì)群體的構(gòu)成部分,其福利保障狀況不僅關(guān)系到自身的權(quán)益保障,同時(shí)更是關(guān)系到城市持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧的重大問(wèn)題。流動(dòng)人口社會(huì)福利旨在解決流動(dòng)人口在就業(yè)、衛(wèi)生、教育、住房等方面的福利待遇問(wèn)題。從廣義上看,流動(dòng)人口福利保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、住房保障、計(jì)劃生育福利、教育福利、衛(wèi)生福利和文化福利等有助于改善流動(dòng)人口在城市的生活和健康以及文化消費(fèi)水平的各種公共政策和基本公共服務(wù)。從狹義上來(lái)看,流動(dòng)人口福利保障主要指涉流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn),包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和住房公積金等方面的保障措施。

    迄今,在關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的理念和模式選擇上,學(xué)者們存在不同的爭(zhēng)論,主要有四種觀點(diǎn):一是主張把流動(dòng)人口社會(huì)保障歸入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度內(nèi),實(shí)現(xiàn)趨同化的社會(huì)保障模式;二是主張建立專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)保障體系,這種體系既可以是過(guò)渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”,也可以是銜接城鄉(xiāng)的統(tǒng)一社會(huì)保障模式,也稱(chēng)作差異化社會(huì)保障模式;三是主張歸入農(nóng)村社會(huì)保障制度內(nèi),因?yàn)榱鲃?dòng)人口主體是農(nóng)民工,農(nóng)民工有土地保障,即城鄉(xiāng)“二元化”的社會(huì)保障模式;四是認(rèn)為農(nóng)民工與純粹的農(nóng)民不同,且農(nóng)村社會(huì)保障制度已不能滿足農(nóng)民工的需要,應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的具體情況建立大范圍內(nèi)歸農(nóng)村社會(huì)保障體系管理而小范圍內(nèi)又有其特殊性的社會(huì)保障制度。本文通過(guò)考察改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)福利政策建構(gòu)的演變,著重探討建構(gòu)我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的難點(diǎn),最后針對(duì)難點(diǎn)提出建構(gòu)未來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的政策思路和框架。

    改革開(kāi)放以來(lái)流動(dòng)人口福利保障體系的演變歷程

    改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變以及我國(guó)人口發(fā)展形勢(shì)的變化,我國(guó)流動(dòng)人口相關(guān)政策發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變,尤其是流動(dòng)人口福利保障政策更是經(jīng)歷了從排斥到建構(gòu)或者從制度缺位到制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

    第一階段(1978~1998):制度明顯缺位階段。改革開(kāi)放之初,政府對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城持開(kāi)放態(tài)度,不過(guò)隨著人口流動(dòng)盲目性和無(wú)序性特征的顯現(xiàn),尤其是對(duì)城市公共資源和安全構(gòu)成持續(xù)的壓力,政府開(kāi)始對(duì)人口流動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格控制。1989年,國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》,從此揭開(kāi)了改革開(kāi)放之后流動(dòng)人口政策管控的序幕。此后,政府發(fā)布了一系列關(guān)于流動(dòng)人口管制的政策。在流動(dòng)人口管控為主導(dǎo)的政策背景下,流動(dòng)人口的福利保障并沒(méi)有進(jìn)入政策視野??梢哉f(shuō),改革開(kāi)放以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)政府對(duì)流動(dòng)人口的福利保障存在著制度性缺位,其中福利排斥是一個(gè)明顯特征。

    第二階段(1999~2006):制度建構(gòu)探索階段。1999年,國(guó)務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》首次對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)定。2003年,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》,要求“將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍的工作”,“有條件的地方可探索農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)等具體辦法,幫助他們解決務(wù)工就業(yè)期間的醫(yī)療等特殊困難”。2005年,建設(shè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“有條件的地方,城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員,單位和職工可繳存住房公積金”。這是首度明確進(jìn)城務(wù)工人員享有住房公積金權(quán)利的政策文件。

    2006年,國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》,對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)福利保障制度建設(shè)做了全面規(guī)定,這是關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障政策體系建構(gòu)具有探索性的重要文件,其中政策突破的要點(diǎn)在于:一是要求建立農(nóng)民工工資支付保障制度、工資支付監(jiān)控制度和工資保證金制度;二是要求建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度,優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問(wèn)題,逐步解決養(yǎng)老保障問(wèn)題,有條件的地方,可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn);三是首度提出要把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系,逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系。

    第三階段(2007年至今):制度建構(gòu)全面實(shí)施階段。2007年,中央綜合治理委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的意見(jiàn)》,明確未來(lái)流動(dòng)人口政策的基本方針是“公平對(duì)待、搞好服務(wù)、合理引導(dǎo)、完善管理”,強(qiáng)調(diào)服務(wù)和管理并重,提出通過(guò)服務(wù)來(lái)帶動(dòng)管理的政策,并要求流入地、流出地的黨委和政府把流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃,在制定公共政策、建設(shè)公共設(shè)施等方面,統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)期在本地就業(yè)和居住的流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的需要,逐步建立和完善覆蓋流動(dòng)人口的公共服務(wù)體系。正是從這個(gè)階段開(kāi)始,我國(guó)流動(dòng)人口逐漸納入到城市公共福利制度體系,流動(dòng)人口社會(huì)福利保障制度進(jìn)入了實(shí)施期。這一時(shí)期,流動(dòng)人口社會(huì)福利政策建構(gòu)的重點(diǎn)內(nèi)容包括:

    一是關(guān)注公共租賃住房福利保障體系。2007年,建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部和國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知,明確“把改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容”,并對(duì)農(nóng)民工的住房福利進(jìn)行規(guī)定,這是首個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工群體的住房福利進(jìn)行規(guī)定的政策文件。2010年,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門(mén)聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“有條件的地區(qū),可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍”。此后,浙江、安徽、山東、陜西、河北、福建、廣東、北京和上海等省市陸續(xù)探索將流動(dòng)人口納入保障房范圍。2012年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》,明確規(guī)定“公共租賃住房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平,面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房?!?013年,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》,明確規(guī)定“2013年底前,地級(jí)以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘U戏秶薄2贿^(guò)流動(dòng)人口的住房保障范圍目前只限于公共租賃住房,而廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等目前依然僅限于戶(hù)籍人口。

    二是關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和健全。2009年,人力資源和社會(huì)保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。2009年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)做了規(guī)定。2010年頒布并于2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”,這標(biāo)志著農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度基本確立。

    三是關(guān)注公共文化福利體系建設(shè)。2011年發(fā)布的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》提到“引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)積極開(kāi)展面向農(nóng)民工的公益性文化活動(dòng),盡快把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系”。

    總之,30多年來(lái),我國(guó)流動(dòng)人口福利保障經(jīng)歷了從排斥到建構(gòu)的演變歷程,目前初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ),住房保障為支撐,其他福利為補(bǔ)充的流動(dòng)人口福利保障體系。

    流動(dòng)人口福利保障政策體系建構(gòu)實(shí)踐

    目前,流動(dòng)人口福利保障政策體系建構(gòu)存在諸多瓶頸,其中最突出的是如何將宏觀的流動(dòng)人口福利保障政策理念切實(shí)貫徹到頂層政策設(shè)計(jì)的實(shí)際行動(dòng)之中。筆者認(rèn)為需要重點(diǎn)破解以下幾個(gè)方面的困難:

    保障政策體系建構(gòu)的理念并不十分清晰。眾所周知,流動(dòng)人口的流動(dòng)性特征明顯,尤其是農(nóng)民工群體,他們是經(jīng)常流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間的特殊群體。一方面他們可能被市民化或城鎮(zhèn)化,成為城鎮(zhèn)常住人口;另一方面他們又可能返回農(nóng)村,繼續(xù)從事農(nóng)業(yè),這樣耕地仍然是他們的基本保障。面對(duì)這一特殊人群,政府更多的是尊重農(nóng)民工群體的自主選擇,同時(shí)考慮到各地情況不同,目前政府針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)福利保障政策沒(méi)有強(qiáng)制統(tǒng)一的要求。

    現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)多模并存困擾全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障模式的構(gòu)建。目前關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)模式并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的硬性規(guī)定,城市之間存在不同的社會(huì)保險(xiǎn)模式。大體而言,現(xiàn)實(shí)政策中存在三種流動(dòng)人口社會(huì)保障模式,即城保模式,如廣東省;次城保模式,如北京市、重慶市和青島市等;綜合模式,如上海市、成都市和大連市等。流動(dòng)人口社會(huì)保障多模式共存不僅容易造成社會(huì)保障的制度陷阱,不利于建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障模式,最終也不利于人口的自由流動(dòng)。

    滯后的戶(hù)籍制度改革造成相關(guān)政策操作性差的窘境。盡管目前關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策法規(guī)很多,而且《社會(huì)保險(xiǎn)法》也明確規(guī)定進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)參照此法。但是,由于農(nóng)民工群體在戶(hù)籍上的特殊性,以及建立在戶(hù)籍制度基礎(chǔ)上的福利體系,盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》囊括了流動(dòng)人口,實(shí)際上流動(dòng)人口無(wú)法憑借這一條款獲得社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。目前不少省市并沒(méi)有單獨(dú)就農(nóng)民工群體社會(huì)保險(xiǎn)出臺(tái)規(guī)章和實(shí)施辦法。很多有關(guān)流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策法規(guī)都存在“城市自治”的條款,即不同省市根據(jù)中央政策單獨(dú)就農(nóng)民工群體社會(huì)保障做出規(guī)定。

    單一的福利保障內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求。從內(nèi)容上看,流動(dòng)人口社會(huì)保障僅限于工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn),很多地方生育保險(xiǎn)基本上是空缺的,更別說(shuō)農(nóng)民工最低生活保障制度了。此外,農(nóng)民工群體在住房上也完全被排斥在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房之外。從形式上來(lái)看,當(dāng)前流動(dòng)人口的福利保障主要采取物質(zhì)形式,而對(duì)非物質(zhì)的福利保障,尤其是社會(huì)心理福利保障不夠,比如農(nóng)民工群體的文化福利、精神福利和城市對(duì)他們的包容等非物質(zhì)的福利缺位。

    社會(huì)保險(xiǎn)水平較低嚴(yán)重挫傷農(nóng)民工參保的積極性?,F(xiàn)有流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)不僅參保費(fèi)率普遍低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工,而且繳費(fèi)基數(shù)也不同于城鎮(zhèn)企業(yè)職工,大多是城鎮(zhèn)繳費(fèi)基數(shù)的60%或者上一年度的最低工資。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,大部分省市采取單位繳費(fèi)低于20%城鎮(zhèn)繳費(fèi)費(fèi)率,有些地方單位繳費(fèi)費(fèi)率高些但是劃歸個(gè)人賬戶(hù)的比例低些,比如北京單位繳費(fèi)是上一年度職工月最低工資的19%,其中3%進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù);有些地方單位繳費(fèi)費(fèi)率低些,但是劃歸個(gè)人的比例高,比如重慶10%的單位繳費(fèi),其中9%進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù),繳費(fèi)基數(shù)是根據(jù)本人上年度月平均工資總額來(lái)核定,低于全市月平均工資總額60%的,按照全市月平均工資總額的60%來(lái)繳納,超過(guò)300%的超額部分不計(jì)入繳費(fèi)基數(shù);北京8%為個(gè)人繳費(fèi),而重慶5%的個(gè)人繳費(fèi)比例。如果說(shuō)個(gè)人繳費(fèi)部分考慮到了農(nóng)民工的低工資現(xiàn)狀,那么單位繳費(fèi)部分為什么存在差異?農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工在同一個(gè)企業(yè)工作,就業(yè)環(huán)境和城鎮(zhèn)居民基本沒(méi)有差別,如果有差別,那也是流動(dòng)人口從事更為艱苦的體力勞動(dòng),然而,流動(dòng)人口卻享受不公平的單位繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)。這顯然有悖于一視同仁的公平原則,也在很大程度上影響了農(nóng)民工參保的積極性。

    流動(dòng)人口福利保障政策的責(zé)任主體劃分不清。目前關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策難點(diǎn)的核心在財(cái)政支付上,由此導(dǎo)致責(zé)任主體劃分不清。其一是中央和地方財(cái)政責(zé)任分配問(wèn)題。中央積極主動(dòng)地建立完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度并給出專(zhuān)項(xiàng)基金來(lái)支持農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)支付,大有中央政府包辦的態(tài)勢(shì),不過(guò)地方政府考慮到公共財(cái)政的支付能力,大多積極性不高,而且不同地方政府希望保持地區(qū)差異,從而避免在流動(dòng)人口社會(huì)保障上承擔(dān)過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其二是政府和企業(yè)責(zé)任分配問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)主要是政府在推動(dòng),甚至可以說(shuō)政府在包辦農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn),而企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)的積極性并不高,甚至有意識(shí)地去規(guī)避。當(dāng)前,由于企業(yè)繳費(fèi)率偏高,導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)較重,企業(yè)逃避繳費(fèi)義務(wù)的現(xiàn)象十分普遍,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)少繳和欠繳的情況,現(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)企業(yè)也缺乏約束力。

    未來(lái)流動(dòng)人口福利保障體系建構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)

    新形勢(shì)下,我們必須深刻認(rèn)識(shí)建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障體系的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。首先,建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧具有重要意義。流動(dòng)人口福利保障不僅有助于維護(hù)流動(dòng)人口在城市居住生活的基本權(quán)益,也是化解流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口之間矛盾、對(duì)立,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要內(nèi)容,更是縮小貧富差距,共享社會(huì)發(fā)展成果的必然要求。流動(dòng)人口尤其農(nóng)民工是社會(huì)弱勢(shì)群體之一,將農(nóng)民工群體納入社會(huì)保障體系,不僅可以化解農(nóng)民工及其家庭的生活風(fēng)險(xiǎn),滿足其生活基本需求和福利保障,更是以人為本施政理念的重要體現(xiàn),有助于減少社會(huì)不安定和社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。其次,建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障體系對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要作用。城鎮(zhèn)化是當(dāng)前和未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主旋律。而農(nóng)民工群體將是未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體。構(gòu)建流動(dòng)人口福利保障有助于留住更多農(nóng)民工群體在城市生活、就業(yè)、結(jié)婚和定居以及養(yǎng)老,從而加快人口城鎮(zhèn)化步伐。第三,建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障體系對(duì)完善社會(huì)保障制度至關(guān)重要。建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障既可以擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,改善農(nóng)民工群體的社會(huì)保障狀況,從根本上維護(hù)農(nóng)民工群體的合法權(quán)益,又可以探索出一條實(shí)現(xiàn)銜接城鄉(xiāng)、全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系,從而根本上消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性。

    我們認(rèn)為,未來(lái)流動(dòng)人口福利保障政策建構(gòu)的主要思路是:在以人為本的理念下,堅(jiān)持循序漸進(jìn)、趨同和可銜接以及突出重點(diǎn)的原則,特別關(guān)注頂層制度設(shè)計(jì),以逐漸納入城市保障模式為目標(biāo),以擴(kuò)大流動(dòng)人口社會(huì)保障面為重點(diǎn),以提高流動(dòng)人口社會(huì)保障水平為基石,以出臺(tái)流動(dòng)人口社會(huì)保障實(shí)施細(xì)則為突破口,以建立流動(dòng)人口社會(huì)保障政策監(jiān)管機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)考核為關(guān)鍵,逐步拓展流動(dòng)人口社會(huì)保障內(nèi)容,豐富流動(dòng)人口社會(huì)保障形式,完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度,為推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和社會(huì)和諧以及全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

    為此,建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障政策體系必須堅(jiān)持如下原則:首先,堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。要逐步建立與戶(hù)籍人口接軌的循序漸進(jìn)的流動(dòng)人口福利保障政策體系,以戶(hù)籍制度改革為契機(jī),逐步實(shí)施常住人口居住地人口登記制度,實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口的平穩(wěn)對(duì)接和福利待遇的平穩(wěn)過(guò)渡。其次,堅(jiān)持趨同和可銜接原則。無(wú)論從社會(huì)保障的公平性角度來(lái)看,還是從社會(huì)保障模式的銜接性以及流動(dòng)人口的流動(dòng)性來(lái)看,流動(dòng)人口社會(huì)保障應(yīng)該與城市社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障相銜接,既要滿足農(nóng)民工留城意愿,實(shí)現(xiàn)留在城市后可以和城市模式銜接,又要滿足農(nóng)民工的返鄉(xiāng)意愿,實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)后可以和農(nóng)村模式銜接。這樣要求流動(dòng)人口社會(huì)保障模式既要與城市保障模式趨同又要能銜接農(nóng)村保障模式。第三,堅(jiān)持突出重點(diǎn)原則。分類(lèi)別分層次有重點(diǎn)地推進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度建設(shè),優(yōu)先強(qiáng)制性推行工傷保險(xiǎn)和以大病為重點(diǎn)的醫(yī)療保險(xiǎn),穩(wěn)定推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn),逐步完善住房保障制度,探索流動(dòng)人口最低生活保障制度和社會(huì)救助以及其他社會(huì)福利的有效實(shí)現(xiàn)形式。

    著眼于未來(lái)流動(dòng)人口福利保障政策構(gòu)建的思路與基本原則,今后的頂層政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)包括:

    首先,明確保障理念,逐漸納入城保。明確流動(dòng)人口福利保障理念,流動(dòng)人口福利保障不僅是以人為本施政理念的必然要求,而且是完善社會(huì)保障制度,實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”和“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的客觀必然,更是深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀要求。因此,要明確流動(dòng)人口福利保障的模式選擇,在現(xiàn)有城鄉(xiāng)不同保障模式下應(yīng)考慮逐漸納入城市保障模式;在明確城鄉(xiāng)一體化保障設(shè)計(jì)之后應(yīng)該考慮走城鄉(xiāng)一體化模式。要避免走獨(dú)立于城鄉(xiāng)的第三條社會(huì)保障模式,避免社會(huì)保障模式的銜接成本和制度陷阱。

    其次,劃定保障基線,提高保障水平??紤]到東中西部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異,劃定一條硬性的保險(xiǎn)繳費(fèi)率并不符合國(guó)情。不過(guò),可以將戶(hù)籍人口的社會(huì)保障作為參考標(biāo)準(zhǔn)建立一條基線,即不低于城市戶(hù)籍職工社會(huì)保險(xiǎn)的80%。這個(gè)可以是每月賬戶(hù)總額的80%,也可以是每年賬戶(hù)總額的80%,但應(yīng)避免是繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例的80%??傊?,科學(xué)劃定流動(dòng)人口保障基線,提高流動(dòng)人口保障水平,徹底避免流動(dòng)人口社會(huì)保障的低水平陷阱。

    第三,明確責(zé)任主體,細(xì)化責(zé)任范圍。明確中央政府和地方政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障財(cái)政上的分配比例,建立和完善流動(dòng)人口社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)基金的分配和橫向轉(zhuǎn)移支付政策體系,進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障中的責(zé)任,建立健全地方政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障政策上的激勵(lì)機(jī)制。此外,還要明確企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)保障上的責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)企業(yè)用工不上保險(xiǎn)的懲罰力度,出臺(tái)相關(guān)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)企業(yè)為農(nóng)民工繳納相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)。

    第四,建立監(jiān)管機(jī)構(gòu),納入考察指標(biāo)。從不同層面建立流動(dòng)人口社會(huì)保障政策聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu),將流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面作為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的重要指標(biāo)來(lái)考核,加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督和考評(píng)。此外,出臺(tái)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)政府和企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)保障上的不作為的懲罰力度。

    第五,擴(kuò)大保障內(nèi)容,豐富保障形式。在擴(kuò)大流動(dòng)人口社會(huì)保障覆蓋面的基礎(chǔ)上,逐步拓展保障內(nèi)容,將流動(dòng)人口社會(huì)保障范圍擴(kuò)大到生育保險(xiǎn)、住房公積金、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房以及最低城市生活保障制度上,并且不斷豐富流動(dòng)人口福利保障形式,探索文化福利、兒童福利(含嬰幼兒福利)、老年福利(比如老年餐桌向老年流動(dòng)人口開(kāi)放等)和社會(huì)工作福利以及其他形式的福利,向不同年齡的流動(dòng)人口開(kāi)放。

    第六,出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,強(qiáng)化可操作性。建議國(guó)家專(zhuān)門(mén)出臺(tái)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障的指導(dǎo)實(shí)施細(xì)則,進(jìn)一步增強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)保障的可操作性。重點(diǎn)明確流動(dòng)人口社會(huì)保障的模式選擇、保障水平、保障責(zé)任主體、保障內(nèi)容和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

    責(zé)編/王坤娜

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