創(chuàng)新土地制度促進(jìn)農(nóng)民工融入城市

當(dāng)前，土地的功能正在發(fā)生轉(zhuǎn)變：社會保障功能已經(jīng)開始弱化，而資產(chǎn)性功能正在增強(qiáng)。但是相關(guān)的土地制度安排卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有適應(yīng)土地功能的這種轉(zhuǎn)變，在很大程度上制約著土地資產(chǎn)性功能的充分發(fā)揮，影響著農(nóng)民工城市融入進(jìn)程。必須進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、多元化宅基地資本化的實(shí)現(xiàn)形式，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、賦予農(nóng)民進(jìn)城資本。

近三十年中國城鎮(zhèn)化歷程表明，受特殊國情的約束，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出明顯的不同于其它發(fā)達(dá)國家的兩階段特征。第一階段是城鎮(zhèn)化數(shù)量擴(kuò)張階段。自1990年代中后期以來，隨著改革開放的步伐不斷加快，中國城鎮(zhèn)化也進(jìn)入高速發(fā)展期，投資、產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)的集中和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展等，直接帶動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，也帶動(dòng)了人類歷史上罕見的大規(guī)模人口流動(dòng)。但是由于中國城鄉(xiāng)二元體制性障礙和城鄉(xiāng)利益沖突等原因，農(nóng)民工長期處于流動(dòng)狀況，無法擺脫農(nóng)民身份融入城市，難以獲得充分享有城市公共資源的權(quán)利，與城市社會之間存在著相當(dāng)大的隔膜。第二階段是城鎮(zhèn)化的數(shù)量擴(kuò)張和質(zhì)量提升階段。在此階段，一方面要繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，另一方面要穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，為農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境、文化環(huán)境和輿論環(huán)境，清理對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的各種限制性、歧視性規(guī)定，讓農(nóng)民工享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)，使農(nóng)民工由流動(dòng)人口向市民徹底轉(zhuǎn)變。

整體上看，當(dāng)前中國正處于由人口大規(guī)模流動(dòng)為主要特征的第一階段過渡到以農(nóng)民工市民化為主要特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二階段，農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工城市融入的需求已經(jīng)非常強(qiáng)烈。在此背景下，相對于農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求，他們在農(nóng)村擁有的土地（承包地和宅基地）功能也正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的方向是土地的社會保障功能已經(jīng)開始弱化，而資產(chǎn)功能正在增強(qiáng)。但是相關(guān)的土地制度安排卻遠(yuǎn)不能適應(yīng)土地功能轉(zhuǎn)變的要求，在很大程度上制約著土地資產(chǎn)性功能的充分發(fā)揮，進(jìn)而影響著農(nóng)民工城市融入進(jìn)程。因此，創(chuàng)新土地制度，建立完善的農(nóng)村各類土地流轉(zhuǎn)市場和退出機(jī)制、切實(shí)保障農(nóng)民工的土地權(quán)益，提高農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)收入，對于加快推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)民工群體擺脫流動(dòng)狀態(tài)真正融入城市具有十分重要的意義。

農(nóng)民工群體特征及土地功能的轉(zhuǎn)變

一方面，農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量，并且正在逐步演變?yōu)楣と穗A級的主力軍。但是由于城鄉(xiāng)居民在戶籍、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面存在的制度差異，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工長期處于流動(dòng)狀態(tài)，尚未完全融入城鎮(zhèn)社會，享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，從事的也多是條件差、報(bào)酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相當(dāng)一部分農(nóng)民工還沒有完全脫離土地。因此可以說，農(nóng)民工既屬于城市，又屬于農(nóng)村，是一個(gè)處于城鄉(xiāng)兩種文化之間的邊緣性社會階層。

土地承擔(dān)著農(nóng)民工的生存、就業(yè)和養(yǎng)老等在內(nèi)的社會保障功能：作為最基本、最重要的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民可靠生活資料來源和生存保障；如果農(nóng)民工在城市中失業(yè)還可以重回農(nóng)村耕種土地（理論上講如此，但實(shí)際上第二三代農(nóng)民工雖然存在這種可能性，但真正愿意和能夠回去種地的概率非常?。?，土地承擔(dān)著失業(yè)保險(xiǎn)的功能；農(nóng)民工老年喪失勞動(dòng)能力后，可以將土地承包出去換取收入，土地承擔(dān)著養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能。由于土地的兜底性社會保障，農(nóng)民工不愿意徹底放棄土地。外出就業(yè)農(nóng)民工在無暇進(jìn)行耕種時(shí)，他們一般通過以下幾種方式處置承包地：由于種地成本提升導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效益較低，有些農(nóng)民工覺得無利可圖就直接把土地棄耕拋荒；將承包地留給家庭里的婦女、老人耕種，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村的弱勢地位進(jìn)一步加劇；許多農(nóng)民工以較低價(jià)格甚至零價(jià)格將承包地租給村內(nèi)外自己的親朋好友等熟人耕種，大多不會簽訂正式合同，承租關(guān)系很不穩(wěn)定KsVYIFnqFXL3EpPwx0WcLBYpET+CXeObNCe4QGQQOU8=，從而導(dǎo)致承租人只顧眼前利益，對承包地長期投資的積極性缺乏，耕作較為粗放。以上幾種外出務(wù)工農(nóng)民工對土地的處置方式，導(dǎo)致中國本來就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費(fèi)或低效利用之中。

近些年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)民工權(quán)益保障工作逐步得到加強(qiáng)，面向農(nóng)民工的基本公共服務(wù)也不斷取得新進(jìn)展，特別是隨著農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工日趨穩(wěn)定、土地對于農(nóng)民工的保障功能也正在弱化。農(nóng)民工城市融入可以分為經(jīng)濟(jì)、社會、文化心理三個(gè)依次遞進(jìn)的層面，其中最重要、最基本的是經(jīng)濟(jì)層面，只有具有一定的穩(wěn)定收入，農(nóng)民工才能形成一種與當(dāng)?shù)厝私咏纳罘绞?，從而具備與當(dāng)?shù)厝税l(fā)生社會交往，并參與到當(dāng)?shù)厣鐣畹臈l件，接受并形成新的與當(dāng)?shù)厝讼嗤膬r(jià)值觀①。按照上述邏輯，作為農(nóng)民工城市融入的最基本條件，必須保證農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收入大體相當(dāng)，不過當(dāng)前僅靠農(nóng)民工在城市的務(wù)工收入是不夠的，同時(shí)必須提高農(nóng)民工在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入特別是財(cái)產(chǎn)性收入。

但是由于現(xiàn)行土地制度還面臨著一些亟待解決的深層次問題，承包地和宅基地作為農(nóng)民工最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，并沒有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民工帶來更多的增值收益，土地的財(cái)產(chǎn)性功能尚未完全釋放。應(yīng)當(dāng)從增加農(nóng)民工收入、促進(jìn)農(nóng)民工城市融入的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，探討如何進(jìn)一步完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，保護(hù)農(nóng)民工土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，探索承包地和宅基地等農(nóng)村資產(chǎn)要素資本化機(jī)制，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民工獲得源于耕地、宅基地和自有房屋的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障。通過上述分析可以看出，與農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)需求相一致，土地的功能正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，其社會保障功能已經(jīng)開始弱化，而資產(chǎn)性功能正在增強(qiáng)。

各地對農(nóng)民土地資本化、財(cái)產(chǎn)化的探索

成都：還權(quán)賦能。成都作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，于2008年率先在全國啟動(dòng)以“確權(quán)頒證”、“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是“確權(quán)頒證”。成都市以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化和建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，在全市范圍內(nèi)開展農(nóng)民承包地和宅基地確權(quán)頒證工作，進(jìn)一步明晰了農(nóng)民承包地、宅基地以及集體建設(shè)用地的權(quán)屬，從法律上確認(rèn)和保障了農(nóng)村集體與農(nóng)民之間以及村民之間的利益關(guān)系，保障了農(nóng)民權(quán)益，為市場配置資源基礎(chǔ)性作用在農(nóng)村的有效發(fā)揮、促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。二是“還權(quán)賦能”。“還權(quán)賦能”是成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，其中包含著兩個(gè)方面的含義：還權(quán)，即不但要把農(nóng)村集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民；賦能，即賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的權(quán)能②。三是“交易平臺建設(shè)”。市場是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易優(yōu)化資源配置和確保權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)的有效手段和必經(jīng)之路。成都市在基本完成“確權(quán)頒證”工作后，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，以促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，帶動(dòng)土地資產(chǎn)的流動(dòng)、集聚、資本升值，激活沉睡的農(nóng)村資源，將農(nóng)地潛在的土地權(quán)益變成現(xiàn)實(shí)的資本，變成農(nóng)民的收入流。③

嘉興：兩分兩換。所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式。以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。④嘉興通過“兩分兩換”把農(nóng)民分散、凝固的生產(chǎn)和生活資料通過流動(dòng)市場的力量實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，解決了農(nóng)民的社會保障問題，賦予了農(nóng)民進(jìn)城的資本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)換，從而使城市化和工業(yè)化同步；通過城市化和社會轉(zhuǎn)型來進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。不過，嘉興“兩分兩換”土地改革政策并不具備普適性，其之所以能夠成功開展，是由當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的—經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，能支撐起較高的社會保障體系，且農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)就業(yè)率高。

雖然“兩分兩換”土地改革政策在嘉興取得了成功，但是其“土地?fù)Q社保”的政策卻得到了一定程度的質(zhì)疑：一是“土地?fù)Q社保”政策所換來的大多是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平低且層次淺；二是“土地?fù)Q社保”政策僅僅解決了農(nóng)民生存問題，而很難解決農(nóng)民未來的發(fā)展問題；三是社會保障是政府應(yīng)賦予每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)，不能讓處于弱勢群體的農(nóng)民來有償“購買”；⑤四是政府將本該由被征地農(nóng)民直接以貨幣形式獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)強(qiáng)制性地作為社會保障費(fèi)予以繳納，剝奪了被征地農(nóng)民自由安排自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

重慶：地票制度。所謂“地票”，就是將閑置的農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益公共設(shè)施用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。按照“占補(bǔ)平衡”原則，通過“地票”交易，轉(zhuǎn)讓給有建設(shè)用地需求的對象。其基本做法是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥

地票制度最大的特點(diǎn)是通過市場交易實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間上轉(zhuǎn)移、價(jià)值上放大，克服了農(nóng)村建設(shè)用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票價(jià)格的高低直接與拍賣價(jià)格掛鉤，與級差地租無關(guān)⑦，無論是靠近城市的郊區(qū)土地，還是偏僻的遠(yuǎn)郊區(qū)縣的土地，都有可能獲得大體相當(dāng)?shù)耐恋貎r(jià)格。在這樣的制度條件下，地票制度為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件，堅(jiān)定了在城鎮(zhèn)務(wù)工多年的農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的決心和信心。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工在地票交易中變現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)帶著財(cái)富與尊嚴(yán)進(jìn)城，提高進(jìn)入城鎮(zhèn)后的生活保障水平和未來發(fā)展能力。

從本質(zhì)上講，地票制度只是國土資源部實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)政策的一個(gè)升級版本，尚處于試點(diǎn)階段，同樣存在一定的爭議和分歧。但是，地票制度作為中國農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，為我國農(nóng)村土地的市場化改革提供了一個(gè)示范，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍置換，一方面農(nóng)村閑置土地有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題，激活農(nóng)村要素市場，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動(dòng)的資本；另一方面，城市建設(shè)用地有計(jì)劃增加，解決城市建設(shè)用地緊張的矛盾，有效調(diào)劑了中心地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的建設(shè)用地空間分布，促進(jìn)土地集約利用和優(yōu)化配置。

促進(jìn)農(nóng)民工城市融入的土地制度創(chuàng)新

繼續(xù)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。一是要加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證。產(chǎn)權(quán)界定比產(chǎn)權(quán)所有形式更為重要，產(chǎn)權(quán)的界定對資源的配置及使用效率起著決定性作用，是一切產(chǎn)權(quán)制度安排有效性的根本前提。因而，確權(quán)頒證是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。二是積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，要賦予農(nóng)民清晰而完整的土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民擁有對土地的占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，探索農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押和擔(dān)保等實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的具體形式，以最大化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。同時(shí)，提高農(nóng)民保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的能力，降低農(nóng)民保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的成本，最重要的是要提高農(nóng)民的談判能力。

完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。截至目前，尚沒有十分完善、得到普遍認(rèn)可而且能夠有效保障農(nóng)民利益的土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度。因此，要允許農(nóng)民帶地進(jìn)城，要繼續(xù)探索農(nóng)民工進(jìn)城落戶后依法處置承包地的有效形式，任何人不得強(qiáng)制收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。在此基礎(chǔ)上，要完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)收入。一是要加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)。培育和發(fā)展為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的各類服務(wù)中介組織，開展土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢、信用擔(dān)保等服務(wù)工作，以降低土地流轉(zhuǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高流轉(zhuǎn)效率。二是要提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入。要在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營，繼續(xù)加大政府對規(guī)模性經(jīng)營主體（如農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場）的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

多元化宅基地資本化的實(shí)現(xiàn)形式。要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，逐步突破現(xiàn)有政策的制約，盤活農(nóng)村宅基地，積極探索宅基地資本化的多元實(shí)現(xiàn)形式。一是農(nóng)民宅基地?fù)Q房，即農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居??；二是地票制度，讓農(nóng)民在地票交易中變現(xiàn)農(nóng)村宅基地；三是積極探索宅基地的抵押方式，甚至條件成熟后允許宅基地自由買賣。

農(nóng)村土地制度改革要切實(shí)保障農(nóng)民利益。農(nóng)村土地制度深層次改革激活了數(shù)量巨大的社會“沉睡資本”，引發(fā)了各相關(guān)利益主體的利益結(jié)構(gòu)分配問題，從而導(dǎo)致一系列問題，如公權(quán)嚴(yán)重侵犯私權(quán)、農(nóng)民在利益分配上少有發(fā)言權(quán)、其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)一定程度上被漠視等等。在今后的農(nóng)村土地制度改革中，要以維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益作為農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證農(nóng)民對于土地交易的參與權(quán)和分配權(quán)，將土地增值收益歸還于農(nóng)民，讓新一代的農(nóng)民工子弟挾土地資產(chǎn)貨幣化的財(cái)富進(jìn)入城市成為市民，從而整體提升人的城鎮(zhèn)化水平。

【注釋】

①田凱：“關(guān)于農(nóng)民工的城市適應(yīng)性的調(diào)查分析與思考”，《社會科學(xué)研究》，1995年第5期。

②宋修偉，江娜：“確權(quán)賦能，讓農(nóng)地‘活’起來”，《農(nóng)民日報(bào)》，2012年8月17日。

③黃寶連，黃祖輝等：“產(chǎn)權(quán)視角下中國當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的模式選擇”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2012年第3期。

④王彧，郭錦輝：“‘兩分兩換’：嘉興探索優(yōu)化土地資源”，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2009年10月15日。

⑤周虎城：“不能用‘土地?fù)Q社?！瘉磙饤壵?zé)任”，《南方日報(bào)》，2012年2月26日。

⑥李旺君，王雷：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析”，《 國土資源情報(bào)》，2010年5月21日。

⑦鄧勇：“重慶地票：讓農(nóng)民的‘死資產(chǎn)’變活”，《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》，2012年2月21日。

責(zé)編/王坤娜