大部制改革之“順德模式”思考

【摘要】“順德模式”在大部制改革中獲得初步成效，適應(yīng)了當(dāng)前行政管理體制改革的需要。但該模式也存在不足之處，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，既是推進(jìn)大部制改革的重要步驟，也是我們從下放和削減審批事項(xiàng)、突破“上下對口”的部門設(shè)置思維，實(shí)現(xiàn)因地設(shè)置部門及部門領(lǐng)導(dǎo)級別高配三個方面提出改革對策的重要依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】行政管理體制 大部制 服務(wù)型政府 職能轉(zhuǎn)變

順德大部制改革的基本情況

改革背景。本次改革按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》，中央編制委員會辦公室《關(guān)于同意廣東省順德區(qū)為深化行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的函》，以及廣東省委省政府《關(guān)于佛山市順德區(qū)開展綜合改革試驗(yàn)工作的批復(fù)》等文件的要求，進(jìn)行了本次改革。

改革方案及進(jìn)程。改革初級階段：部門合并。順德區(qū)委、區(qū)政府于2009年9月16日公布實(shí)施了《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》。根據(jù)改革方案，順德黨政機(jī)構(gòu)由原來的41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3。其中設(shè)置1個紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)，5個黨委工作部門和10個政府工作部門。①改革深入發(fā)展階段：審批制度改革。②2010年初，在第一階段部門整合的基礎(chǔ)上，順德開始組織實(shí)施新一輪的審批制度改革。經(jīng)過涉及清理審批事項(xiàng)和實(shí)施審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化兩個方面三次的連續(xù)改革措施，順德區(qū)共計(jì)清理500多項(xiàng)審批項(xiàng)目，且很多涉及政府的核心職能權(quán)利；順德在全國率先實(shí)施商事登記改革，將商事主題資格與經(jīng)營資格相分離，不再考核企業(yè)注冊資本，③從而減少了政府對市場的干預(yù)，大幅降低了企業(yè)進(jìn)入市場的門檻。

“順德模式”的幾大特征

機(jī)構(gòu)精簡幅度大，部門領(lǐng)導(dǎo)配置減少。本次改革將區(qū)委區(qū)政府原有的41個黨政部門砍掉將近2/3，只剩16個部門，其中設(shè)置1個紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)，5個黨委工作部門和10個政府工作部門。部門配置最多“1正5副”，不少在改革前擔(dān)任局長的人員不得不“屈尊”擔(dān)任副局長或相應(yīng)級別的其他職務(wù)。

以人為本，兼顧各方利益。由于在改革過程中，改革操刀者考慮到現(xiàn)實(shí)利益問題，為了保證改革順利進(jìn)行，不出現(xiàn)影響和諧穩(wěn)定的因素，采取編制不突破、人員不降級、轉(zhuǎn)崗不下崗等以人為本的措施。

黨政部門交叉合并。在我國行政管理的實(shí)踐過程中，一度存在黨政不分，以黨代政的混亂現(xiàn)象，黨委和政府兩個系統(tǒng)在決策和執(zhí)行過程中存在重疊交叉現(xiàn)象。這一方面削弱了行政系統(tǒng)的執(zhí)行力，另一方面影響了黨委集中精力抓方向性、全局性的大事，造成黨政機(jī)關(guān)職能錯位。而順德在大部制改革過程中，將一些職能相近的黨委及政府部門進(jìn)行合并，例如將區(qū)委辦公室與區(qū)政府辦公室合二為一，區(qū)委政法委與區(qū)司法局合署辦公，這樣有利于精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人力資源的有效整合。

以轉(zhuǎn)變職能為中心，削減和下放不必要審批權(quán)限。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天，政府更應(yīng)重新定位自身角色，管好該管的事，理清政府與市場的關(guān)系。順德區(qū)的改革，在省政府的大力支持下，及時清理了500多項(xiàng)不合理的審批事項(xiàng)，并首次實(shí)行商事登記改革，降低各類市場主體準(zhǔn)入門檻，極大激發(fā)了市場活力。

“順德模式”產(chǎn)生的效果

精簡政府機(jī)構(gòu)，提高行政效能。將原有的41個部門削減為16個，部門領(lǐng)導(dǎo)配置最多“1正5副”，大大精簡了機(jī)構(gòu)。消除了部門林立帶來的弊端，相應(yīng)減少了行政審批程序，極大地提高了政府效能，增強(qiáng)了建設(shè)服務(wù)型政府的能力。

實(shí)現(xiàn)部門領(lǐng)導(dǎo)高配，增強(qiáng)部門協(xié)調(diào)能力。新組建的部門首長有5個是由區(qū)委常委或副區(qū)長兼任的，他們在處理政務(wù)的過程中能夠直接調(diào)動不同部門人員，相比于以前部門首長，減少了許多不必要的繁瑣程序，大大提高了辦事效率。

下放審批權(quán)限，簡化審批程序。順德在改革過程中，堅(jiān)持“宏觀決策權(quán)上移，微觀管理權(quán)下移”的方針，將100多項(xiàng)縣級管理權(quán)限下放到街道及鎮(zhèn)，一方面給鎮(zhèn)放權(quán)，一方面要求鎮(zhèn)向社會放權(quán)，極大地激活了社會中介組織的活力，將一些政府管不了、管不好的社會事務(wù)通過招標(biāo)等方式承包給社會組織去完成，使得政府能夠集中精力處理重大的經(jīng)濟(jì)問題。在下放審批權(quán)限的同時，廢除了不少審批事項(xiàng)，方便了群眾辦事，提高了辦事效率，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

順德大部制改革的不足之處

監(jiān)督機(jī)制沒有得到充分落實(shí)。在改革方案中，關(guān)于權(quán)力的制約與監(jiān)督作用的發(fā)揮除了由紀(jì)檢監(jiān)察部門來執(zhí)行外，主要寄希望于人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督作用，但是，在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行過程中，由于種種原因，人大、政協(xié)對權(quán)力的制約監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致在權(quán)力相對集中的大部門中，權(quán)力運(yùn)行缺乏相應(yīng)的制約。

缺乏制約，部門權(quán)力過于集中。在改革中，為提高行政效率而組建的大部門制，其中不少部門首長都是由區(qū)委常委及副區(qū)長、政務(wù)委員兼任。這種管理體制減少了行政層次，壓縮了管理層級，實(shí)現(xiàn)扁平化決策，提高了效率，但是由于上述原因，部門首長的權(quán)力得不到有效的監(jiān)督，同時容易導(dǎo)致部門決策的非科學(xué)化。

干部隊(duì)伍的發(fā)展受到一定影響。由于部門裁撤合并，導(dǎo)致大量的工作人員職業(yè)發(fā)展受到較大的影響。隨著部門的減少，部門正職指數(shù)減少，不少公務(wù)員會遭遇職務(wù)晉升的“天花板”，感覺自身晉升無望，可能會消極怠工，更有甚者可能會走向貪污腐敗的不歸路。

“順德模式”對我國行政體制改革的借鑒意義

十八大報告指出：“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！备鶕?jù)我國的行政管理現(xiàn)狀，就是要建設(shè)服務(wù)型政府。而建設(shè)服務(wù)型政府需要明確解決兩個問題：一是政府管什么，二是如何管。因此推進(jìn)大部制改革也應(yīng)沿著這條路做一些大膽地探索。

下放或削減不合理的審批事項(xiàng)，實(shí)行商事登記改革，激發(fā)市場主體活力?！罢边@個詞的詞根來自希臘文，意思是“操舵”，政府的職責(zé)是掌舵，而不是劃槳。⑤政府不能也沒有權(quán)力決定市場主體的準(zhǔn)入問題。一個企業(yè)究竟適不適合在市場上發(fā)展，要靠市場競爭去檢驗(yàn)，而不是政府部門的審批。政府部門把持著不少不應(yīng)有的市場準(zhǔn)入許可，掌握著審批權(quán)，一旦政府把自己視為創(chuàng)造財富的主體，走向公司化，就會引起公共權(quán)力的異化，極易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致腐敗的滋生。因此，按照市場競爭的公平準(zhǔn)則，下放和削減不必要的審批程序、審批事項(xiàng)，實(shí)行商事登記改革，不設(shè)市場準(zhǔn)入資金，降低準(zhǔn)入門檻，為它們提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能海闊憑魚躍。

突破簡單的“上下對口論”，堅(jiān)持“一地一策”的思路。立足于轉(zhuǎn)變政府職能，根據(jù)行政層級的不同，區(qū)別設(shè)置部門。省一級政府及副省級城市政府應(yīng)該與中央政府保持一致，重點(diǎn)加強(qiáng)提供公共服務(wù)及宏觀調(diào)控的部門，減少具體管理微觀經(jīng)濟(jì)的部門。地市及以下政府，應(yīng)根據(jù)地方資源稟賦、發(fā)展定位，有針對性地設(shè)置相關(guān)部門，體現(xiàn)地方特色，以此展開對現(xiàn)有部門的重新裁撤組合。

以強(qiáng)化職能為目的，合并黨委部門與政府部門，促進(jìn)黨政關(guān)系優(yōu)化。大部制改革不應(yīng)局限于行政部門，同時也應(yīng)該涵蓋黨委部門。我國行政體制存在著一些職能重疊現(xiàn)象，如黨委部門中農(nóng)村工作委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決農(nóng)業(yè)問題，但是政府口也有農(nóng)業(yè)局等部門，兩個部門在職責(zé)方面存在重疊，容易造成多頭管理，推諉扯皮，爭功諉過等現(xiàn)象發(fā)生。在可行性的基礎(chǔ)上，這些部門都可以進(jìn)行有效的整合，實(shí)現(xiàn)精兵簡政。

實(shí)現(xiàn)大部門制部長級別高配，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力，提高辦事效率。在各級黨委及政府組織中存在著大量的議事協(xié)調(diào)性組織，這些組織在很大程度上與政府相關(guān)部門存在著職能重疊的現(xiàn)象。在改革的過程中，可以由一位政府副職領(lǐng)導(dǎo)或黨委常委兼任部門首長，實(shí)現(xiàn)部門首長在級別上高配。當(dāng)前政府副職或黨委常委作為分管領(lǐng)導(dǎo)，并不作為分管部門第一責(zé)任人，在很大程度上只是聽取工作匯報，改革后他們要作為第一責(zé)任人對部門工作負(fù)全責(zé)，時刻面臨著問責(zé)壓力。由此產(chǎn)生的問責(zé)壓力能夠激發(fā)他們的動力，使其忠實(shí)履職，改變以往庸政、惰政的不良現(xiàn)象，提高辦事效率。

【作者分別為鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生】

【注釋】

①④張瑞：“行政管理體制改革的新嘗試—關(guān)于廣東省順德區(qū)行政管理體制改革的調(diào)研與思考”，《中國特色社會主義研究》，2010年第6期。

②李芝蘭，梁雨晴：“地方政府行政改革何以持續(xù)—廣東個案探析和啟示”，《學(xué)術(shù)研究》，2012年第11期。

③梅志清，胡念飛：“省府批復(fù)順德商事登記改革”，《南方日報》，2012年4月27日。

⑤馬慶鈺：“以大部門制改革帶動行政體制全面改革”，《中國改革》，2013年第3期。