英國事業(yè)單位法律管理制度研究

【摘要】近年來，我國逐步推進(jìn)的事業(yè)單位改革已進(jìn)入深水區(qū)，很有必要借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。作為一個老牌的市場經(jīng)濟(jì)國家，英國在公共治理的制度建設(shè)方面，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，尤其在管理具有一定公共管理職能的事業(yè)單位，即非部屬公共機(jī)構(gòu)方面擁有一套成熟制度，有很強(qiáng)的借鑒價值。

【關(guān)鍵詞】英國 事業(yè)單位 非部屬公共機(jī)構(gòu)

由于英國獨(dú)特的制度、法律、文化及歷史背景，英國中央政府組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，除內(nèi)閣部門外，還有大量政府和非政府類機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的公共職能。這些非政府機(jī)構(gòu)既有承擔(dān)公共服務(wù)功能的實(shí)體，如醫(yī)院、學(xué)校等；也有承擔(dān)公共管理功能的單位，如低收入委員會和平等委員會等。這類承擔(dān)公共管理功能的單位被稱為非部屬公共機(jī)構(gòu)（NDPB）。

對非部屬公共機(jī)構(gòu)董事的管理

在英國幾乎所有的非部屬公共機(jī)構(gòu)皆采用“治理委員會”作為最高的決策單位，通常是以董事會做為存在的模式。英國內(nèi)閣辦公室在《公共機(jī)構(gòu)董事會成員實(shí)務(wù)準(zhǔn)則指南》中將董事會的角色功能定位為雇主，其任務(wù)是：確保機(jī)構(gòu)本身遵守相關(guān)法律以及選任合適的職員來實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)；確保組織能以最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式運(yùn)用社會資源來提供服務(wù)；確保對職員開展有效的績效考核，運(yùn)用內(nèi)部競爭機(jī)制激發(fā)職員的工作效度；確保本單位職員及董事會成員都能有適當(dāng)?shù)那阔@得所需的專業(yè)咨詢與培訓(xùn)機(jī)會，使得他們能有效地履行其職責(zé)；董事會也負(fù)有監(jiān)督執(zhí)行官與其它資深職員績效表現(xiàn)的責(zé)任。

通常，非部屬公共機(jī)構(gòu)的董事會由董事長和一些非執(zhí)行董事構(gòu)成，大多數(shù)非執(zhí)行董事成員都是兼職。英國非部屬公共機(jī)構(gòu)董事會成員的選任通常由主管部委部長主導(dǎo)，但需遵守《部長對公共機(jī)構(gòu)選任實(shí)務(wù)指南》的規(guī)定。該指南為所有董事會成員的選任提出三項(xiàng)原則：一是擇優(yōu)錄用原則。部長在選擇候選人時要挑選履歷、學(xué)識和品德最為合適的人選；二是公平原則。篩選程序和條件必須對所有候選人平等適用；三是公開透明原則。選擇錄用的整個過程都必須公開，接受監(jiān)督。

獲得任命的非部屬公共機(jī)構(gòu)董事，在工作中還應(yīng)遵守內(nèi)閣辦公室的《公共機(jī)構(gòu)董事會成員工作守則指南》。根據(jù)該指南的規(guī)定，所有董事會成員都必須遵守《公務(wù)活動的七項(xiàng)準(zhǔn)則》，做到無私、正直、客觀、負(fù)責(zé)任、開放、誠實(shí)和有領(lǐng)導(dǎo)力，不得兼任某個政黨的帶薪職務(wù)或參與敏感性的政治活動。所有董事會成員在行政時必須采取開放和負(fù)責(zé)任的方式。他們應(yīng)定期召開公開會議，發(fā)布會議報(bào)告，并制作年度報(bào)告，讓公眾了解非部屬公共機(jī)構(gòu)的活動內(nèi)容，以便進(jìn)行監(jiān)督。①

對非部屬公共機(jī)構(gòu)一般公職人員的管理制度

對于占絕大多數(shù)的執(zhí)行性非部屬公共機(jī)構(gòu)來說，它們對雇用一般公職人員享有完全的用人自主權(quán)，并依照勞動法的有關(guān)規(guī)定來管理機(jī)構(gòu)中的人員。它們有權(quán)自行招聘員工和管理員工。雖然勞動咨詢調(diào)解仲裁局（ACAS）、健康與安全委員會（HSC）和健康與安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)（HSE）也屬于執(zhí)行性非部屬公共機(jī)構(gòu)，但按照發(fā)起設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的法律之規(guī)定，它們所聘員工被定性為公務(wù)員，按照公務(wù)員有關(guān)制度進(jìn)行管理。

而那些咨詢性、仲裁性的非部屬機(jī)構(gòu)和獨(dú)立監(jiān)督委員會則很少自己雇用員工，由其上級部委提供它們所需要的人員支持。咨詢性非部屬機(jī)構(gòu)通常規(guī)模不大，而且往往屬于臨時性的議事機(jī)構(gòu)，并不需要太多的人員支持。以負(fù)責(zé)決定最低工資水平的低收入委員會（Low Pay Commission）為例，它只有九個委員會專員，除主任專員外，其余八人都屬于兼職性質(zhì)。這些專員每年召開一兩次會議來決定年度最低工資水平，或開展一些區(qū)域性的調(diào)研，此外并無其它日常性事務(wù)，因此只從財(cái)政部秘書處抽調(diào)了一名工作人員來維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn)。②仲裁性非部屬機(jī)構(gòu)聘用的仲裁員或法官往往是由司法部與該機(jī)構(gòu)的主管部委共同任命，而維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的行政人員都是由主管部委選派。獨(dú)立監(jiān)督委員會也如此，由于它只負(fù)責(zé)與監(jiān)獄運(yùn)營有關(guān)的監(jiān)管，人員也不多，大多是通過主管部委獲得人員支持。

對非部屬公共機(jī)構(gòu)的績效管理

英國政府對非部屬公共機(jī)構(gòu)的審核主要考察以下方面：一是審核公共機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)功能是否為社會之所需，若確實(shí)有存在的必要，則公共機(jī)構(gòu)的組織方式是否為最佳的服務(wù)輸送模式；二是當(dāng)公共機(jī)構(gòu)組織方式被認(rèn)為是最佳的服務(wù)輸送模式時，接著需檢視如何以最有效的方式來提供這些服務(wù)與功能，并綜合衡量公共機(jī)構(gòu)的功能與可能存在的附隨風(fēng)險(xiǎn)來評估目前的責(zé)任追究模式是否妥當(dāng)；三是在某些情況下，也可以將一些類似的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并審核，通過這些公共機(jī)構(gòu)績效進(jìn)行比較，能客觀地體現(xiàn)它們提供的服務(wù)是否存在需要改進(jìn)的地方；四是審核還需將受眾的觀點(diǎn)納入考察指標(biāo)體系，讓顧客來對公共機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)進(jìn)行評價；五是除針對公共機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)作狀況進(jìn)行檢視外，還需探索如何提升未來績效。其中，第四、五步驟可以同時進(jìn)行，例如，當(dāng)透過以顧客評價來檢視目前組織運(yùn)作的績效狀況時，便可同時就顧客對如何提升未來的服務(wù)與功能之觀點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查。

為促進(jìn)部委對下屬公共機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行考核，內(nèi)閣辦公室出臺《公共機(jī)構(gòu)：政府部委的指引手冊》，進(jìn)一步擴(kuò)大部委進(jìn)行績效評估的檢視范圍，它包括：非部屬公共機(jī)構(gòu)的績效指標(biāo)；與其他利益相關(guān)方的伙伴關(guān)系建設(shè)；非部屬公共機(jī)構(gòu)對新技術(shù)的運(yùn)用；顧客反饋；非部屬公共機(jī)構(gòu)的開放性與課責(zé)性；非部屬公共機(jī)構(gòu)的自由度與彈性空間；非部屬公共機(jī)構(gòu)的法人治理與報(bào)告機(jī)制；非部屬公共機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。此外，還規(guī)定：非部屬公共機(jī)構(gòu)的年度績效及財(cái)務(wù)指標(biāo)必須在年度開始前征得主管部委同意后公開。其績效量化指標(biāo)應(yīng)符合財(cái)政部、內(nèi)閣辦公室、國家審計(jì)署、國會審計(jì)委員會、國家統(tǒng)計(jì)局等五個單位共同擬定的《績效信息之架構(gòu)—選擇正確的方式》。③

非部屬公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及課責(zé)機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督的課責(zé)機(jī)制。一是總會計(jì)師稽核。根據(jù)英國財(cái)政部2001年所發(fā)布的《政府內(nèi)部稽核準(zhǔn)則》，它們可以自行組建內(nèi)部稽核隊(duì)伍，也可委托民間服務(wù)。內(nèi)部稽核的意義在于發(fā)揮總會計(jì)師獨(dú)立客觀的建議與咨詢服務(wù)，使該公共機(jī)構(gòu)能做好風(fēng)險(xiǎn)控管與治理的工作，以確保有效實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。內(nèi)部稽核主要向總會計(jì)師報(bào)告并負(fù)責(zé)。二是審計(jì)委員會稽核。根據(jù)《公共機(jī)構(gòu)董事會成員實(shí)務(wù)準(zhǔn)則指南》之規(guī)定，所有公共機(jī)構(gòu)都必須在董事會之下設(shè)立一個審計(jì)委員會，審計(jì)委員會必須是由非執(zhí)行董事所組成并由具有財(cái)務(wù)知識的非執(zhí)行董事來擔(dān)任主席。其主要功能是促進(jìn)該公共機(jī)構(gòu)高效使用公共經(jīng)費(fèi)，并對這些經(jīng)費(fèi)的支出負(fù)有說明責(zé)任。因此，它可代表董事會檢視該公共機(jī)構(gòu)對內(nèi)與對外的財(cái)務(wù)報(bào)告，并敦促改進(jìn)這些財(cái)務(wù)報(bào)告的質(zhì)量。審計(jì)委員會須定期開會，且一年內(nèi)至少要召集四次會議。

外部監(jiān)督的課責(zé)機(jī)制。一是主管部委監(jiān)督。主管部委可監(jiān)督其主要成員是否遵守相關(guān)的架構(gòu)性約定，是否妥善管理整個公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)營。二是國會監(jiān)督。按照現(xiàn)有制度安排，國會可通過提出質(zhì)詢對非部屬公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。三是外部審計(jì)監(jiān)督。依據(jù)2001年上議院沙利曼（Sharman）爵士的《中央政府之審計(jì)及責(zé)任復(fù)核報(bào)告》，所有新成立的非部屬公共機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)章程中必須明確授權(quán)審計(jì)長來開展外部審計(jì)工作。四是監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督。英國國會設(shè)有監(jiān)察專員，處理針對中央政府部門及公共機(jī)構(gòu)的舉報(bào)，對國會負(fù)責(zé)。五是社會監(jiān)督。2000年國會通過《信息公開法》，所有非部屬公共機(jī)構(gòu)必須接受該法的規(guī)制。

結(jié)語

從英國非部屬公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度設(shè)計(jì)來看，它具有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，英國賦予非部屬公共機(jī)構(gòu)較大的人事自主權(quán)。這些機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體需求來確定工作職數(shù)，面向社會自主招聘員工、自主簽訂勞動合同、自主訂立工作守則、依據(jù)勞動法自主解聘員工等，充分保障了機(jī)構(gòu)管理層運(yùn)營自主權(quán)，使機(jī)構(gòu)的人事效能得到最大程度的發(fā)揮。其次，非部屬公共機(jī)構(gòu)的管理權(quán)也受到適當(dāng)?shù)拈g接控制，有助于防止濫權(quán)。雖然非部屬公共機(jī)構(gòu)受主管部委的領(lǐng)導(dǎo)，但主管部委不能直接干預(yù)公共機(jī)構(gòu)的用人事宜，這在一定程度上杜絕了上級機(jī)關(guān)在用人方面的擅權(quán)和腐敗。最后，非部屬公共機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)的人事權(quán)掌握在主管部委，從而保障機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)行符合公共利益。將非部屬公共機(jī)構(gòu)董事的任命權(quán)掌握在主管部委的手里，能夠保障和監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)落實(shí)主管部委對公眾的承諾。

總之，英國政府對于公共機(jī)構(gòu)，尤其是那些執(zhí)行性的非部屬公共機(jī)構(gòu)，采取的改革思路就是通過合并或資源共享，將公共資源支撐的服務(wù)真正傳遞到有需要的公眾手中。

【作者單位分別為：中央司法警官學(xué)院法學(xué)院，北京外國語大學(xué)法學(xué)院】

【注釋】

①Jobome， G. O.：Management pay， governance and performance： the case of large UK nonprofits.？Financial Accountability & Management， 2006， 22（4）， pp.331～358.

②Metcalf， D.： The low pay commission and the national minimum wage. The Economic Journal，1999，109（453）， pp.46～66.

③Brown， W. The Operation of the Low Pay Commission. Employee Relations， 2002，24（6）， pp.595～605.