欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案的構(gòu)建

【摘要】在當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，克服城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金難題至關(guān)重要。文章深入剖析經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨的投融資問題，以項(xiàng)目區(qū)分理論為指導(dǎo)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)營(yíng)性、公益經(jīng)營(yíng)性和公益性三類，進(jìn)而分別提出不同的投融資渠道，統(tǒng)籌構(gòu)建起城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案。

【關(guān)鍵詞】欠發(fā)達(dá)城市 基礎(chǔ)設(shè)施 投融資 方案 構(gòu)建

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，人民的物質(zhì)文化生活水平不斷提高，對(duì)于關(guān)系自身生活便利的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也不斷提高。然而，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求是十分龐大的，目前在我國(guó)內(nèi)地，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然比較落后，以往單純依靠政府財(cái)政撥款的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，不僅對(duì)地方財(cái)政而言是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)于國(guó)家財(cái)政也造成壓力，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體健康和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，不斷探索政府、企業(yè)、銀行、社會(huì)各方共同參與的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案，探索出適合我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式，無論是對(duì)于自身建設(shè)發(fā)展還是對(duì)于國(guó)家整體發(fā)展，都顯得十分緊迫和必要。

我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀

我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資發(fā)展至今大致經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單純依靠財(cái)政投資；改革開放初期的財(cái)政投資和行政收費(fèi)并行；20世紀(jì)80年代末90年代初的財(cái)政投資為主，實(shí)務(wù)投資為輔，主要表現(xiàn)為房地產(chǎn)的土地資本投融資；自1993年我國(guó)政府實(shí)行“分稅制”財(cái)政改革以來，地方政府的投融資模式也發(fā)生了極大改變，由政府集中控制的單一投資逐步轉(zhuǎn)換為政府、銀行、企業(yè)和社會(huì)共同促進(jìn)的投融資狀況。但是我們也看到，近年來多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在投融資主體不斷多元的情況下，并不能完全滿足各地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。相反還出現(xiàn)了諸如政府向銀行貸款只貸不還，政府信用不斷下降；管理不夠科學(xué)，資源整合程度差；資金使用效率過低等諸多問題。這給我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的可持續(xù)發(fā)展造成了十分不利的影響。同時(shí)，我們應(yīng)該意識(shí)到，在國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資大背景下，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，中西部地區(qū)多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后的城市地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資環(huán)境受到的影響無疑是更加惡劣的。

我國(guó)欠發(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的投融資問題

我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的發(fā)展問題存在極大的相似性，普遍表現(xiàn)為市場(chǎng)化程度不高，資本市場(chǎng)也不發(fā)達(dá)，財(cái)政管理制度不成熟，融資方式比較單一。其中資本和市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度不足很大程度上是由于地理位置偏僻，水陸交通不便等硬性條件所限，同時(shí)也給諸多建設(shè)的融資帶來挑戰(zhàn)。但是，財(cái)政管理制度不成熟就不僅僅是一些硬性條件限制的原因了，我們應(yīng)該注意，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問題上，一直以來都存在著諸多的爭(zhēng)議與不足：

首先，投資主體單一。城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)投資的積極性不高，主要依賴政府財(cái)政投資。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資面臨諸多的問題：一方面由于地區(qū)地理位置偏僻，交通不便等，難以吸引企業(yè)入駐，更加難以吸引企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面也與當(dāng)?shù)卣男姓k事能力有著極大的相關(guān)性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純地依靠行政力量并不能滿足地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，但是通過科學(xué)合理的政府作為，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問題上還是可以有所建樹的。

其次，地方財(cái)政投入嚴(yán)重不足。在當(dāng)今基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷增加的背景下曾經(jīng)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體的地方財(cái)政，日漸力不從心。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年地方財(cái)政總收入379.0億元，而全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2343.7億元?？梢妴螁我揽控?cái)政收入搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

再次，過分倚重土地出讓收入。20世紀(jì)80年代末90年代初開始盛行的地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道中，地方政府依靠土地出讓獲取資金是十分普遍的融資方式。但是，近些年在國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的土地管理制度下，這種方式存在著限制越來越明顯，成本越來越高，這無疑給這種融資渠道添加了諸多阻礙。

第四，過度依賴銀行貸款。銀行貸款目前仍是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源。在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，銀行也很樂意向政府建設(shè)提出援手，雙贏互利。但是近年來政府貸款的問題也不斷出現(xiàn)，政府還不上貸款或者干脆就直接不還的案例不斷出現(xiàn)。貸款一舉從短期看，徒增了政府的風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期看，影響政府的執(zhí)政信譽(yù)。

最后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，效益和效率低下。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)管理目前仍以政府的投資預(yù)算管理為主，管理主體和方式缺乏和市場(chǎng)接軌，效益和效率低下，沒有實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。

針對(duì)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資過程中存在的諸多問題，如何拓寬投融資渠道，尋求融資量大、高效精細(xì)、風(fēng)險(xiǎn)更小的新型融資方式，成為地方政府亟待解決的問題。只有更加健康有效可持續(xù)的融資方式，才能滿足各界對(duì)于我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷提升的要求。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資理論——項(xiàng)目區(qū)分理論

項(xiàng)目區(qū)分理論來源于上海市城市發(fā)展信息研究中心在2001年發(fā)布的《上海市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》。該報(bào)告首次提出，根據(jù)項(xiàng)目建成后有無經(jīng)濟(jì)收益、經(jīng)濟(jì)收益屬性和現(xiàn)金流特點(diǎn)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性、公益經(jīng)營(yíng)性和公益性項(xiàng)目，再分別確定投資主體、資金渠道、運(yùn)作方式及權(quán)益歸屬等，這就是項(xiàng)目區(qū)分理論。這一理論為進(jìn)一步深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供了理論依據(jù)，也指明了拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的方向，具體見表1。需要注意的是，這三類項(xiàng)目的劃分不是一成不變的，它們會(huì)隨著價(jià)格政策或收費(fèi)體系等情況的變化而互相轉(zhuǎn)化。

表1 項(xiàng)目區(qū)分理論下的城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案的構(gòu)建

指導(dǎo)原則。關(guān)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案必須要遵循一定的原則。首先是效能化原則。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資所得資金，必須高效籌措，降低管理費(fèi)用。政府自身難以很好籌措的甚至可以請(qǐng)專門的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)幫忙管理，避免資源浪費(fèi)。

其次是市場(chǎng)化原則。政府要定位好自身的角色，將市場(chǎng)機(jī)制引入到規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)，提高設(shè)施的投資效率和效益。堅(jiān)持遵循市場(chǎng)化原則，避免以往政府開展相關(guān)服務(wù)和活動(dòng)的滯后性，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)作用。

再次是多元化原則。避免傳統(tǒng)單一的投資主體和渠道，充分探索投資主體、投融資渠道、設(shè)施運(yùn)營(yíng)的多元化。在投資主體上充分吸納政府、企業(yè)、銀行以及社會(huì)各界的支持與參與，在設(shè)施運(yùn)營(yíng)上開展市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式，充分遵循多元化的原則。

最后是風(fēng)險(xiǎn)控制原則。投資風(fēng)險(xiǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下是不可避免的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的風(fēng)險(xiǎn)涉及的主體更加廣泛，影響也更為明顯，所以要強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施投融資的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和控制能力，加強(qiáng)資金監(jiān)管。

總體思路。遵循項(xiàng)目區(qū)分理論，緊密結(jié)合各個(gè)城市發(fā)展的實(shí)際情況，以市場(chǎng)主導(dǎo)的直接融資模式為主，政府主導(dǎo)的間接融資模式為輔，大力引進(jìn)民營(yíng)資本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的多元化。

方案構(gòu)建。按照項(xiàng)目區(qū)分理論，將經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施分為公益性、公益經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性三類，各類設(shè)施包含的具體投融資做法如下：

公益性基礎(chǔ)設(shè)施：城市管網(wǎng)、道路、地鐵、綠化、公園、鐵路、防洪、抗震等保證城市運(yùn)行的最基本的公共設(shè)施。這類項(xiàng)目以政府主導(dǎo)的間接融資模式運(yùn)行為主。由于此類項(xiàng)目在建成使用期間，不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，即使有收益，不確定性大，收益周期會(huì)很長(zhǎng)。項(xiàng)目應(yīng)由政府直接投資建設(shè)，可實(shí)行“代建制”等項(xiàng)目管理模式，即通過招投標(biāo)等途徑，政府擇優(yōu)選擇有實(shí)力、有技術(shù)、專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的具體實(shí)施，通過項(xiàng)目管理單位協(xié)調(diào)參建各方，控制設(shè)施的成本、質(zhì)量和工期，建成后交付使用單位。公益性基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式主要有政府財(cái)政投入、政府主導(dǎo)資產(chǎn)置換、銀行貸款等。

公益經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施：學(xué)校、醫(yī)院、廣播電臺(tái)、文化娛樂等設(shè)施。這類設(shè)施采用政府主導(dǎo)的間接融資模式與市場(chǎng)主導(dǎo)的直接融資模式相結(jié)合的綜合模式。對(duì)于學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目，由于日常管理使用和項(xiàng)目收費(fèi)費(fèi)率的限制，這類項(xiàng)目在使用和經(jīng)營(yíng)中，不能直接取得經(jīng)濟(jì)收益、收益低或較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以取得回報(bào)，合作企業(yè)不能直接或全部依靠項(xiàng)目獲得收益，收回建設(shè)成本并獲得效益，因此，這類設(shè)施的投融資不能完全推向市場(chǎng)，政府必須承擔(dān)一定的投資責(zé)任。公益經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可通過BT（建設(shè)-移交）、BLT（建設(shè)-租賃-移交）等項(xiàng)目投融資方式進(jìn)行。

經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施：自來水廠、電廠、熱力、污水處理廠等設(shè)施。這類設(shè)施主要采用市場(chǎng)主導(dǎo)的直接投融資模式。諸如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理站等設(shè)施的投融資，可大膽采用比較成熟的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）等投融資方式，由企業(yè)具體來運(yùn)作實(shí)施。對(duì)于待建項(xiàng)目，可采用BOT方式，把設(shè)施從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的一攬子任務(wù)交由企業(yè)來完成；對(duì)于已建項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)情況，選出那些經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定、運(yùn)營(yíng)具有一定的壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施，通過TOT方式進(jìn)行項(xiàng)目融資，一次籌集足夠資金用于擬建的基礎(chǔ)設(shè)施。

通常情況下，在一般的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資構(gòu)建方案中，三類基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)均有涉及交互使用，互為補(bǔ)充，三類基礎(chǔ)設(shè)施包含的具體融資方式所起的作用不同。公益性項(xiàng)目投融資中的政府財(cái)政投入、政府主導(dǎo)資產(chǎn)置換等投融資方式是啟動(dòng)基礎(chǔ)渠道；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（含經(jīng)營(yíng)性和公益經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）投融資中的BT、BLT、BOT、TOT方式等是后續(xù)發(fā)展渠道；公益性基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的銀行貸款是限制補(bǔ)充渠道。表2為中部某欠發(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的方案設(shè)計(jì)。

表2 某欠發(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的方案設(shè)計(jì)

投融資方案實(shí)施的初步成效

自新投融資方案實(shí)施以來，我國(guó)內(nèi)陸多個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了較為顯著的成就。以河南省某欠發(fā)達(dá)城市為例，該城市新區(qū)自開工興建以來，占地71.3平方公里的核心區(qū)基本建成，累計(jì)完成投資1150億元，已形成涵蓋行政商務(wù)中心區(qū)、大學(xué)城和體育中心區(qū)、科技園區(qū)、隋唐城遺址區(qū)、商貿(mào)區(qū)、居住區(qū)等六大區(qū)域構(gòu)建的基本城市框架。該城市結(jié)合自身實(shí)際情況，以水系、生態(tài)、園林為特色，在提升城市品位、集聚經(jīng)濟(jì)要素、促進(jìn)招商引資等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向以新城區(qū)開發(fā)為重點(diǎn)，新城區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和老城區(qū)市容環(huán)境綜合整治，大大提高了城市的功能和形象品味，更有一些先進(jìn)的城市在保留老城區(qū)歷史文化古跡的前提下同步進(jìn)行新城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完美打造出本市特色的品牌形象。很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)改造之后甚至榮獲“中國(guó)十大最佳魅力城市”、“中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”、“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”、“國(guó)家園林城市”、“國(guó)家衛(wèi)生城市”等榮譽(yù)稱號(hào)，一改前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的面貌。

方案實(shí)施中政府需要注意的關(guān)鍵問題

首先，地方政府結(jié)合本地實(shí)際，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和鼓勵(lì)優(yōu)惠政策。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案的具體實(shí)施過程中，政府仍然發(fā)揮著十分重要的作用。特別是我國(guó)的具體國(guó)情決定了集中力量辦大事，只有政府才能具備“集中各方力量”的力量。如政府可以動(dòng)用土地、財(cái)稅等調(diào)節(jié)手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，統(tǒng)籌有序地為基礎(chǔ)設(shè)施投融資方案實(shí)施做好保障和服務(wù)。

其次，正確定位政府角色，處理好基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司與政府的關(guān)系。由市場(chǎng)主導(dǎo)型的基礎(chǔ)設(shè)施直接投融資模式，其投融資的主體是項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)督，逐步形成“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的格局。政府要明確自身的角色定位，這樣才能為更好的合作和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更好實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。目前我國(guó)“大政府”現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，更不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的良性循環(huán)?！罢龑?dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”格局的形成，才能更好地保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投融資環(huán)境的良性運(yùn)行。

再次，由政府主導(dǎo)，建立銀行、投資擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)與相關(guān)企業(yè)的長(zhǎng)效溝通和合作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范服務(wù)，提高辦事效率。避免政府直接貸款從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非專業(yè)性和資源分配的不合理性，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，銀行等金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作，相關(guān)企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，多方合作，共同促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資環(huán)境的不斷完善。

第四，積極改進(jìn)和提升服務(wù)水平，健全和拓展支撐網(wǎng)絡(luò)，樹立起投資環(huán)境優(yōu)、辦事效率高、行政成本低的完備服務(wù)體系，增強(qiáng)引資吸引力。地方政府應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效考核評(píng)估，把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資建設(shè)作為重要的考核指標(biāo)納入體系，不斷提升服務(wù)水平，不斷改進(jìn)和打造好的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資環(huán)境。

最后，規(guī)范制度，加強(qiáng)監(jiān)管，保障各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、服務(wù)和價(jià)格。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要充分保障質(zhì)量、服務(wù)和價(jià)格，避免“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，政府要出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資環(huán)境的監(jiān)管，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招標(biāo)等市場(chǎng)化步驟的監(jiān)控，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。

【作者單位：洛陽(yáng)理工學(xué)院工程管理系；本文系2012年河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012B435】