集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題新探

【摘要】從集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實意義出發(fā)，在公平與效率原則指導(dǎo)下，利用法理學(xué)的原理，對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的制度變遷、現(xiàn)行法律態(tài)度與集體土地流轉(zhuǎn)實踐存在的矛盾、集體土地流轉(zhuǎn)的可行性等問題作出思考和分析，并提出完善現(xiàn)行法律體系的立法建議。

【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 立法建議

近年來，在城鄉(xiāng)土地市場二元分割的大背景下，“同地不同價，同地不同權(quán)”等嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的事件不斷出現(xiàn)。而現(xiàn)行法律對集體土地進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定，更加突顯了城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾，嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度變遷

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一般是指集體土地的權(quán)利人（包括所有權(quán)人及使用權(quán)人），在不改變集體土地屬性的前提下，將集體土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他單位和個人的行為?？v觀我國土地制度的改革歷程，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也經(jīng)歷了相應(yīng)的法律制度變遷。

一是20世紀(jì)50年代初的農(nóng)民土地所有制階段。1950年，政府頒布了《土地改革法》。該法不僅廢除了封建剝削的地主階級土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，而且還規(guī)定農(nóng)民個人對土地享有充分的支配權(quán)，包括對土地進(jìn)行自由經(jīng)營、買賣和出租流轉(zhuǎn)的權(quán)利。《土地改革法》的實施，使我國實現(xiàn)了解放后土地制度的第一次重大變革，即推翻封建土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，奠定了土地社會主義公有制的基礎(chǔ)。

二是20世紀(jì)50年代中期至70年代末的合作和集體經(jīng)營階段。1956年社會主義改造基本完成，農(nóng)村經(jīng)歷了從初級農(nóng)業(yè)合作社向高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的轉(zhuǎn)變，土地所有權(quán)開始由集體所有代替農(nóng)民私人所有。從1958年人民公社運動后，一度實行公有化管理，農(nóng)民土地徹底被收回，1962年《人民公社六十條》的通過，標(biāo)志著“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制最終得以確立；這個時期，過分強調(diào)以犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，農(nóng)民對土地的所有權(quán)利被收回，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自然也不能流轉(zhuǎn)。

三是改革開放以后農(nóng)村土地集體所有權(quán)與使用權(quán)適當(dāng)分離階段。改革開放后，農(nóng)村土地制度發(fā)生了翻天覆地的變化。1978年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)，意味著農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)萌芽的出現(xiàn)；1982年《全國農(nóng)村工作紀(jì)要》首次明確包產(chǎn)到戶的社會主義性質(zhì)，打破了延續(xù)二十多年的三級所有、隊為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)體制；同年12月，修正后的《憲法》明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體所有。

從歷史發(fā)展來看，新中國成立以來農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個“開放—全面禁止—逐步開放”的曲折過程。

我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度?！稇椃ā纷鳛楦痉ú]有禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。但令人遺憾的是，作為民法基本法的《物權(quán)法》卻回避了此問題，只給出了一條模糊的規(guī)定；《土地管理法》和《擔(dān)保法》更是對其可流轉(zhuǎn)的范圍、用途、條件等方面作出了諸多限制條件。如《擔(dān)保法》第三十六條規(guī)定的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押應(yīng)遵循“地隨房走”的原則，實質(zhì)上是限制了集體建設(shè)用地單獨設(shè)定抵押權(quán)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的兩種情形。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)僅限于對本集體經(jīng)濟(jì)組織興辦符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及因破產(chǎn)、兼并等情形致使的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移。①由此可見，在現(xiàn)行法律規(guī)定下，只有占農(nóng)村集體建設(shè)用地中很小一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且法律對其啟動流轉(zhuǎn)的條件還作出了特別嚴(yán)苛的規(guī)定。因此在實踐中，依法流轉(zhuǎn)的規(guī)定就變得形同虛設(shè)。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。在我國，依法流轉(zhuǎn)的情形除了實際意義不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)外，只剩下國家征收這一合法路徑了。然而，相比國家依法征收土地所獲得不合理的經(jīng)濟(jì)補償，民間自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來了更多的直接性財產(chǎn)收益。建設(shè)用地市場緊張促使土地價格越發(fā)高漲，自發(fā)性流轉(zhuǎn)在農(nóng)村遍地開花。且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隱性市場越發(fā)普遍存在且強烈地沖擊著現(xiàn)行法律的規(guī)定，出現(xiàn)了出租、轉(zhuǎn)讓、作價入股等多種流轉(zhuǎn)方式。

重構(gòu)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必然性

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的理論基礎(chǔ)。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合公平與效率原則。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，形成了相互競爭的建設(shè)用地供給市場，進(jìn)而促進(jìn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場形成，使得農(nóng)村土地資源得到了合理有效的配置，而且農(nóng)民的土地收益得到增加，社會效益也得到了提高。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求。我國現(xiàn)在處于市場經(jīng)濟(jì)時期，在城市現(xiàn)存量建設(shè)用地日益減少的情況下，允許利用農(nóng)村集體建設(shè)用地來平衡市場需要，不失為一種更有效的解決方法。并且，在市場化的今天，市場機制要求農(nóng)村集體建設(shè)用地作為市場經(jīng)濟(jì)的一種資源要素參與流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，從而實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，符合市場經(jīng)濟(jì)效率原則。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的實踐效果。從1999年始，國土資源部在蘇州、安陽等地自發(fā)性集體土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)先后劃定了廣東順德、安徽蕪湖、浙江湖州等30處作為試點。歸納各地試點的成效：雖然這種流轉(zhuǎn)試點突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，但正因缺乏國家法律層面上的引導(dǎo)，出現(xiàn)各自為營的地方流轉(zhuǎn)局面，但各試點從社會上、經(jīng)濟(jì)上更多反映的是積極的實踐效果。一是盤活了存量集體建設(shè)用地。從各試點效果看，流轉(zhuǎn)直接緩解了建設(shè)用地需求加大和城市國有建設(shè)用地供應(yīng)不足的矛盾，而對于一些由于各種原因長期閑置不用的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地而言，除借流轉(zhuǎn)之機重新投入使用外，還有效實現(xiàn)了其市場價值。二是降低了建設(shè)投資成本，吸引外部資金流入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，與傳統(tǒng)方式相比，投資者直接從農(nóng)民集體手中租用集體建設(shè)用地所需租金僅為同等條件下征地費用的60%。三是規(guī)范了流轉(zhuǎn)行為，提高了土地利用率，保護(hù)了耕地。與民間自發(fā)流轉(zhuǎn)的無序性相比，各試點的流轉(zhuǎn)行為在政府的指引下顯然是有章可循，特別是各試點基本上均設(shè)立了政府土地行政主管部門對流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記或?qū)徟@一環(huán)節(jié)，從一定程度上縮小了建設(shè)占用耕地的范圍，切實保護(hù)了耕地。

完善集體建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的立法建議

我國城鄉(xiāng)分治的立法體系和計劃經(jīng)濟(jì)的思維阻礙了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需對建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法進(jìn)行完善。

消除《憲法》中土地所有制與征地制度規(guī)定的二律背反。《憲法》規(guī)定了城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，同時又強調(diào)國家出于公共利益的需要可以征收農(nóng)地。要消除這種二律背反，筆者認(rèn)為，在不改變國家公益性征地范圍前提下，應(yīng)該允許城市土地多種所有制的并存，即允許用地單位可直接向土地所有者購買或租用非公益性土地，允許國家征購城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地。當(dāng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展達(dá)到較高水平后，可以改革《憲法》，允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地和國有土地并存。

細(xì)化《土地管理法》中相關(guān)粗線條規(guī)定。2004年《土地管理法》修改后，集體建設(shè)用地改革產(chǎn)生了大量新型土地關(guān)系，需要結(jié)合立法修改進(jìn)行確認(rèn)。具體包括：應(yīng)對城鄉(xiāng)土地權(quán)利進(jìn)行總則性地規(guī)定，明確集體土地與國有土地上的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)一律平等，從而實現(xiàn)法律對“同地同權(quán)”的確定；應(yīng)明確規(guī)定集體建設(shè)用地可依法自由流轉(zhuǎn)，可將具體條款中的“國有建設(shè)用地”修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”。另外，建議通過立法為實踐中不斷探索的新型流轉(zhuǎn)方式保留制度空間；建議規(guī)定集體土地征收按照“同地同價”的原則給集體、農(nóng)民以合理的補償，實現(xiàn)征地補償由農(nóng)業(yè)用途補償變?yōu)樨敭a(chǎn)補償，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利。

完善《物權(quán)法》中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定。《物權(quán)法》最大的問題是延續(xù)了土地物權(quán)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對集體土地權(quán)利規(guī)范存在立法缺失。建議采取司法解釋的形式補充確定集體建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì)，增加其作為用益物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。集體建設(shè)用地與國有土地共同適用《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定。建議《物權(quán)法》允許集體建設(shè)用地單獨設(shè)定抵押權(quán)，同時建議刪除第一百八十三條的限制性規(guī)定，適用第一百八十二條的規(guī)定即可。

我國土地市場存在二元分割的局面，城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾日趨嚴(yán)重。因此，在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，允許城市土地多種所有制的并存，進(jìn)而消除《憲法》中土地所有制和土地征收制度的二律背反，同時要對《土地管理法》和《物權(quán)法》進(jìn)行修改，著重完善其中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的相關(guān)規(guī)定。只有通過修改、完善現(xiàn)行法律不合時宜的規(guī)定，才能緩解建設(shè)用地供求緊張的矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。

【作者分別為太原理工大學(xué)政法學(xué)院副教授，太原理工大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生；本文系山西省2012年度軟科學(xué)研究計劃項目“山西農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究”的階段性研究成果之一，項目編號：2012041075-02】

【注釋】

①王衛(wèi)國，王廣華：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第135頁。