對(duì)一起土地確權(quán)案件的思考

【摘要】作為人類(lèi)重要的財(cái)產(chǎn)，土地關(guān)系到土地權(quán)利人的生存發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，其權(quán)屬必須由政府依法登記。文章從一起發(fā)生在新疆的土地確權(quán)案件入手，分析土地確權(quán)的性質(zhì)、審核登記和土地權(quán)屬的救濟(jì)制度，對(duì)于建設(shè)法治國(guó)家、切實(shí)保護(hù)公民權(quán)利具有借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】土地確權(quán) 登記 復(fù)議前置 救濟(jì)制度

案情簡(jiǎn)介

農(nóng)場(chǎng)職工王新成1987年開(kāi)墾荒地，1995年與鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站簽訂1000畝土地開(kāi)發(fā)合同，1996年因病與陳其興簽訂轉(zhuǎn)包合同，1997年底、1998年初經(jīng)陳申請(qǐng)，新疆尉犁縣政府為其確權(quán)辦理了4宗地合計(jì)1054畝土地的國(guó)有土地使用證。2000年王向縣國(guó)土資源局反映陳違法侵占其土地使用權(quán)，縣政府經(jīng)審核確認(rèn)該國(guó)有土地使用證合法有效。王認(rèn)為縣政府的確權(quán)違法，于是提起行政訴訟，一審、二審均敗訴，兩級(jí)法院均認(rèn)定該土地使用權(quán)證合法有效。王申請(qǐng)?jiān)賹彛?004年高院再審認(rèn)為，原一、二審審理程序違法、適用法律不正確，要求被告撤銷(xiāo)發(fā)給陳的國(guó)有土地使用證。

2005年，尉犁縣政府分別下發(fā)了兩份土地確權(quán)通知書(shū)，確認(rèn)給王辦理232.5畝國(guó)有土地使用證，給陳辦理共計(jì)987.4畝的兩宗國(guó)有土地使用證。王、陳兩人均不認(rèn)可確權(quán)，繼續(xù)訴訟。2007年9月高院終審判決再次認(rèn)定縣政府首次確權(quán)的具體行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足，撤銷(xiāo)陳的國(guó)有土地使用證。尉犁縣政府在接到高院終審判決后，因不服高院的終審判決而提出了再審申請(qǐng)，后又撤回再審申請(qǐng)，但對(duì)于王、陳二人爭(zhēng)議的土地未進(jìn)行確權(quán)。

2008年2月，經(jīng)王申請(qǐng)，巴州中院執(zhí)行局下發(fā)執(zhí)行命令，要求尉犁縣政府為王確權(quán)辦證。7月，在縣政府及相關(guān)部門(mén)的調(diào)解下，王與陳簽訂了調(diào)解協(xié)議書(shū)，確定王擁有829畝土地使用權(quán)，陳擁有519畝土地使用權(quán)。8月，分別辦理了國(guó)有土地使用權(quán)證。之后，陳提起行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)縣政府給王的829畝國(guó)有土地使用證。12月，巴州政府下發(fā)行政復(fù)議決定書(shū)，認(rèn)定辦證程序違法，做出責(zé)令撤銷(xiāo)原辦證行為，重新做出具體行政行為的決定。2009年，尉犁縣政府撤銷(xiāo)王與陳的土地使用證后，再?zèng)]有對(duì)爭(zhēng)議土地進(jìn)行確權(quán)，并下發(fā)通知要求爭(zhēng)議解決前，雙方均不許擅自耕種。至此，這起土地糾紛前后經(jīng)過(guò)了近十年，3次確權(quán)3次撤銷(xiāo)，3級(jí)法院審理，仍不能確權(quán)并解決爭(zhēng)議。

案件留給人們的思考

首先，關(guān)于這起糾紛的性質(zhì)。最初的糾紛在于陳未按照土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同約定給付王8萬(wàn)元的轉(zhuǎn)包費(fèi)，存在違約行為，屬于平等主體間的民事糾紛。但是在尉犁縣政府為陳辦理了829畝的國(guó)有土地使用證后，王提出異議，認(rèn)為自己才是該宗土地的使用權(quán)人，政府的確權(quán)行為有誤，要求注銷(xiāo)陳的國(guó)有土地使用權(quán)證，同時(shí)為自己辦理土地登記手續(xù)。這時(shí)糾紛的性質(zhì)發(fā)生了變化，由最初的王、陳之間的合同糾紛演化為土地權(quán)屬糾紛，繼而演化為土地確權(quán)行政案件。

其次，關(guān)于土地的確權(quán)登記。本案中最初的登記分別發(fā)生于1997年和1998年。按照當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)—《土地登記規(guī)則》第六條規(guī)定：“土地登記依照下列程序進(jìn)行：（一）土地登記申請(qǐng)；（二）地籍調(diào)查；（三）權(quán)屬審核；（四）注冊(cè)登記；（五）頒發(fā)或者更換土地證書(shū)?！逼渲校诙?xiàng)地籍調(diào)查，就是要核實(shí)宗地的權(quán)屬、確認(rèn)宗地界線、查明宗地面積、用途、等級(jí)等，為土地登記、核發(fā)土地權(quán)屬證書(shū)提供依據(jù)；第三項(xiàng)便是權(quán)屬審核。所謂權(quán)屬審核，主要審核土地權(quán)屬來(lái)源、土地權(quán)屬性質(zhì)和土地使用期限。登機(jī)機(jī)關(guān)受理土地登記申請(qǐng)時(shí)，不僅要對(duì)法律規(guī)定的形式要件審查，而且要對(duì)所申請(qǐng)登記的權(quán)利是否成立進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。本案當(dāng)中，土地登記審核人是否對(duì)陳提供的權(quán)屬證明進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查，申請(qǐng)人陳當(dāng)時(shí)提供的權(quán)屬證明材料是否清楚、充分地證明了對(duì)該土地的合法權(quán)屬，決定著該審核登記行為是否合法。

另外，《土地登記規(guī)則》第十五條規(guī)定：“經(jīng)土地管理部門(mén)審核，對(duì)認(rèn)為符合登記要求的宗地予以公告?！蔽纠缈h土地管理局在對(duì)陳其興提出的土地登記申請(qǐng)進(jìn)行審核后，在確權(quán)登記前應(yīng)將審核結(jié)果予以公告。公告是法律規(guī)定的環(huán)節(jié)，公告的目的就在于告知土地相關(guān)人，該宗土地進(jìn)入確權(quán)登記程序，以便相關(guān)人在土地登記過(guò)程中提出異議、證明權(quán)屬，也提示登記機(jī)關(guān)進(jìn)一步審核，查清權(quán)屬，做出正確登記，從而避免確權(quán)后的糾紛。新疆自治區(qū)高院在本案審理中認(rèn)為，沒(méi)有證據(jù)顯示當(dāng)時(shí)進(jìn)行了公告。法律規(guī)定應(yīng)公告而未公告，構(gòu)成程序違法，在本案中侵犯了該宗土地相關(guān)人的知情權(quán)、提出異議等權(quán)利，引起確權(quán)后的權(quán)屬糾紛。土地登記關(guān)系到土地權(quán)屬的確定性，土地權(quán)利人的合法權(quán)利關(guān)系到政府的公信力、社會(huì)的和諧穩(wěn)定，因此，土地登記務(wù)必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。

再次，本案是否應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議前置的規(guī)定。根據(jù)案情，王提出土地確權(quán)異議后，尉犁縣政府經(jīng)審核后確認(rèn)該國(guó)有土地使用證合法有效。王不服，依照法律應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行救濟(jì)呢？《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！北景府?dāng)中，王認(rèn)為縣政府的確權(quán)登記行為侵犯到了自己對(duì)該宗土地的使用權(quán)，是對(duì)該具體行政行為不服，符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》適用行政復(fù)議前置規(guī)定。也就是說(shuō)，王應(yīng)當(dāng)首先向州政府提出行政復(fù)議，只有對(duì)州政府的復(fù)議決定不服，才能提起行政訴訟。行政訴訟和行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的不同救濟(jì)制度，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制度，屬于行政監(jiān)督，行政復(fù)議決定可以撤銷(xiāo)、變更該具體行政行為，或確認(rèn)其違法，在當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議決定為最終裁決。行政訴訟則是人民法院針對(duì)具體行政行為合法性的司法審查，屬于司法監(jiān)督。

最后，對(duì)土地權(quán)屬救濟(jì)制度的疑問(wèn)。關(guān)于本案，回顧其處理程序，“確權(quán)—訴訟—撤銷(xiāo)—再確權(quán)”的循環(huán)往復(fù)，經(jīng)過(guò)了十年，案件卻又回到了原點(diǎn)，確權(quán)機(jī)關(guān)三次確權(quán)，三次撤銷(xiāo)，政府行為沒(méi)有公信力可言，各級(jí)法院的數(shù)個(gè)判決都不能直接確認(rèn)權(quán)屬，不能實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?。?wèn)題的根本在于行政裁決程序的非終局性與行政司法裁判內(nèi)容的有限性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具有主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的、適用依據(jù)錯(cuò)誤的、違反法定程序的、超越或者濫用職權(quán)的、具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)惹樾沃坏模瑳Q定撤銷(xiāo)、變更或確認(rèn)該具體行政行為違法。也即，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為具有上述情形的，可以決定變更。然而，從程序上來(lái)講，這并不具有終局性。按照法律規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出具體行政行為：主要證據(jù)不足的；適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；違反法定程序的；超越職權(quán)的；濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！睂?duì)于土地確權(quán)行政訴訟案件來(lái)講，土地確權(quán)具有有第二項(xiàng)規(guī)定情形之一的，人民法院只能判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)該具體行政行為，當(dāng)然，也可以判決被告重新作出具體行政行為。

自治區(qū)高院再審認(rèn)為：尉犁縣土地管理局和尉犁縣人民政府所作出的具體行政行為審查事實(shí)不全面、適用法律不明確、程序違法，應(yīng)予以糾正。判決撤銷(xiāo)尉犁縣人民法院作出的行政判決、巴州中院作出的行政判決和巴州中院的再審行政判決；撤銷(xiāo)尉犁縣土管局作出的關(guān)于王新成與陳其興土地權(quán)屬糾紛的處理決定和尉犁縣人民政府作出的土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件行政決定書(shū)；撤銷(xiāo)尉犁縣土地管理局頒發(fā)給陳其興的土地使用權(quán)證書(shū)。但當(dāng)中的問(wèn)題是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！憋@而易見(jiàn)，法院只對(duì)該具體行政行為進(jìn)行合法性審查，實(shí)體權(quán)利的決定仍要由行政機(jī)關(guān)作出。法院在審查中發(fā)現(xiàn)行政行為不合法的，只能撤銷(xiāo)該行政行為，而不能從根本上解決原告的訴求?，F(xiàn)有的行政訴訟判決內(nèi)容的有限性，更多地體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，并沒(méi)有考慮到原告的訴訟請(qǐng)求，起不到定紛止?fàn)幍脑V訟功能。如此從政府決定到法院判決，再回到政府決定，一來(lái)二去，非但不能有效解決問(wèn)題，反而因?yàn)闀r(shí)間的無(wú)限期拖延，導(dǎo)致權(quán)屬爭(zhēng)議人之間的矛盾不斷升級(jí)激化，土地得不到有效利用。

結(jié)語(yǔ)

土地管理部門(mén)嚴(yán)格審核依法登記，是減少土地權(quán)屬糾紛的根本。審核權(quán)屬證明材料是確權(quán)登記的必備要件，進(jìn)行確權(quán)公示是確權(quán)登記的必要環(huán)節(jié)，否則，即使進(jìn)行了登記，也存在被撤銷(xiāo)的可能性，并引起權(quán)屬糾紛。

【作者單位分別為：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆烏魯木齊市高新區(qū)人民法院】