比較法視野下的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題研究

【摘要】近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化和工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，由此帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。在這些社會(huì)問(wèn)題中，失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題不容小覷。文章擬從國(guó)內(nèi)外保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)制度中探求解決我國(guó)失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的重要舉措，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 國(guó)內(nèi)外權(quán)益保障 土地權(quán)益

我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)狀

土地征用制度不明確。首先，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導(dǎo)致土地征收范圍過(guò)于寬泛?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：國(guó)家的土地征收行為，必須以公共利益的正當(dāng)性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對(duì)土地進(jìn)行征收。其有“任何單位和個(gè)人為非公共利益需要使用土地時(shí)，必須先依法申請(qǐng)將農(nóng)村集體土地征為國(guó)有”的規(guī)定。這些立法上的紕漏無(wú)形中為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展并且逃避法律責(zé)任的空間。此外，當(dāng)前我國(guó)還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門(mén)裁判機(jī)構(gòu)。一般是由政府許可任何單位和個(gè)人為非公共利益進(jìn)行土地征收，同時(shí)，法律又賦予政府對(duì)土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權(quán)。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監(jiān)督和制約，某種程度上會(huì)影響到對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。

土地補(bǔ)償機(jī)制不合理。土地征收補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收仍依據(jù)2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用明顯偏低。近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)急劇上漲，土地市場(chǎng)價(jià)格也是一翻再翻，況且低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到失地農(nóng)民的手里也是難之又難，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。此外，土地補(bǔ)償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》中都有“農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有”的規(guī)定。然而農(nóng)村集體是個(gè)抽象意義的概念，是一個(gè)沒(méi)有法律人格意義的集合群體，是一個(gè)虛置的權(quán)利主體。①欲對(duì)其科學(xué)界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，小亦可以指村和村民小組。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，也影響到法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關(guān)系到土地征收工作能否順利進(jìn)展及土地征收結(jié)果的公正性。我國(guó)關(guān)于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對(duì)土地征收程序、土地征收涉及主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定。這些無(wú)疑影響到土地征收程序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，我國(guó)被征地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損。

農(nóng)民社會(huì)保障體系欠缺。受我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的社會(huì)保障制度突顯出二元性。我國(guó)有關(guān)城市社會(huì)保障的立法已經(jīng)出臺(tái)且相對(duì)成熟，農(nóng)村社會(huì)保障卻尚未進(jìn)入立法階段，法律基礎(chǔ)欠缺。

目前，有些地方政府通過(guò)出臺(tái)效力較低的規(guī)章、條例對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)方面規(guī)定，其并不能全面保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，我國(guó)也尚未設(shè)立有關(guān)失地農(nóng)民的法律援助制度，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容涵蓋面也遠(yuǎn)低于城市。

國(guó)外失地農(nóng)民權(quán)益保障經(jīng)驗(yàn)

土地征用制度明確。目前，世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都有相對(duì)明確的土地征用制度。美國(guó)規(guī)定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評(píng)判都由司法機(jī)關(guān)根據(jù)必須的要價(jià)調(diào)價(jià)進(jìn)行最終判定，進(jìn)而確定利益的公、私性質(zhì)，進(jìn)而建立土地征用的法律依據(jù)。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發(fā)，公共利益主要包括依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《河川法》、《港灣法》進(jìn)行的公路、防洪設(shè)施和港灣建設(shè)等”的規(guī)定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強(qiáng)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)突破了為公共目的征收土地的局面，其規(guī)定征收土地只要能達(dá)到公共利益需要即可。

土地補(bǔ)償機(jī)制合理。西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大多建立了合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。美國(guó)憲法明確規(guī)定：“非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！泵绹?guó)土地征用補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)是土地被征用前的市場(chǎng)價(jià)格，它既補(bǔ)償被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，也補(bǔ)償土地可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值，而且還補(bǔ)償因征地導(dǎo)致的相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營(yíng)者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權(quán)益。日本通過(guò)制定相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地補(bǔ)償，其土地補(bǔ)償費(fèi)用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業(yè)損失賠償和少數(shù)殘存者賠償?shù)确矫?。③我?guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于《土地法》、《平均地權(quán)條例》、《國(guó)民住宅條例》、《科學(xué)工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》、《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)條例》之中。臺(tái)灣的征地補(bǔ)償費(fèi)主要由地價(jià)補(bǔ)償、土地改良物補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償和土地改良費(fèi)用等組成。此外，臺(tái)灣的地方自治法規(guī)對(duì)土地補(bǔ)償也作出了規(guī)定。

土地產(chǎn)權(quán)制度明晰。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征收方面多數(shù)具有比較明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有比較明確的權(quán)利主體和客體。作為被征土地一方的農(nóng)民享有法律賦予的相關(guān)權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。在奉行土地私有制的美國(guó)，其《聯(lián)邦土地管理法》嚴(yán)格規(guī)定作為征地雙方的法定權(quán)利和義務(wù)，各司其職、各盡其責(zé)，有效避免了土地征收過(guò)程的部分侵權(quán)行為。英國(guó)實(shí)行土地私有制，作為其土地征用依據(jù)的《強(qiáng)制收購(gòu)?fù)恋胤ā访鞔_規(guī)定征地雙方的權(quán)利、義務(wù)，并且盡可能使其在法定的框架范圍內(nèi)實(shí)施。

土地征收程序完善。世界上不少國(guó)家和地區(qū)都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國(guó)《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規(guī)則》等。這些土地征用方面的法律對(duì)土地征收程序都作了具體而明確的規(guī)定，可操作性強(qiáng)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土地征收程序既包括征地申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過(guò)程中的程序、發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的申訴和仲裁程序以及最后如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦虻?。?/p>

農(nóng)民社會(huì)保障體系發(fā)達(dá)。在社會(huì)保障方面，不少發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)紛紛建立了比較健全的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。美國(guó)設(shè)立了專項(xiàng)的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民輔以一定的稅收優(yōu)惠，并且注重對(duì)失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，提高了失地農(nóng)民再就業(yè)能力。日本政府在已建立的農(nóng)村社會(huì)保障體系基礎(chǔ)上，加大對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障力度，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)民提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也注重對(duì)失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。韓國(guó)已將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障框架內(nèi)，通過(guò)“基礎(chǔ)生活保障制度”幫助達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的基本生活水平的失地農(nóng)民，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民普及科學(xué)知識(shí)和實(shí)行金融政策方面的優(yōu)惠，努力構(gòu)建失地農(nóng)民的安置基地。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)有專門(mén)針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，其通過(guò)分散化轉(zhuǎn)移的方式解決失地農(nóng)民的就業(yè)，促使失地農(nóng)民向大城市和中小城市分散轉(zhuǎn)移。同時(shí)還規(guī)定失地農(nóng)民享有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非的公共用地和由土地交易帶來(lái)的土地增值的收益。⑤

我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)策略構(gòu)想

建立合理土地補(bǔ)償機(jī)制。合理的土地補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到征地工作的順利進(jìn)行。一方面，我們要科學(xué)確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)算方法，提高土地補(bǔ)償費(fèi)用。現(xiàn)今因土地糾紛引發(fā)的上訪案件約占全國(guó)各類案件的41%，征地補(bǔ)償問(wèn)題頻頻成為焦點(diǎn)。雖然我國(guó)《土地管理法》已對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)提高，但仍不能有效應(yīng)對(duì)日新月異的形勢(shì)。因此，征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目都應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)調(diào)整，整體上提高征地補(bǔ)償水平。⑥另一方面，土地補(bǔ)償方式也要實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。我們可以結(jié)合失地農(nóng)民的不同需求，采取實(shí)物補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償方式。

完善農(nóng)民社會(huì)保障體系。當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失，大量失地農(nóng)民正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)權(quán)益無(wú)法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房和生活方面的權(quán)益；其次，現(xiàn)行《土地管理法》修訂過(guò)程中應(yīng)明確規(guī)定失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，從法律上保障失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益；第三，明確政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障中承擔(dān)的綜合責(zé)任，主要包括宏觀調(diào)控責(zé)任、一部分財(cái)政責(zé)任以及監(jiān)管和實(shí)施責(zé)任等；⑦最后，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。實(shí)踐中可由政府、征地主體、農(nóng)村集體和失地農(nóng)民個(gè)人按比例合理分擔(dān)，共同出資。

綜上所述，當(dāng)前形勢(shì)下失地農(nóng)民權(quán)益保障有迫切的需要，我國(guó)應(yīng)立足國(guó)情，充分借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，不斷明確我國(guó)的土地征用制度、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補(bǔ)償機(jī)制、健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

【作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院】

【注釋】

①陳垚：“失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究”，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期。

②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)對(duì)策與構(gòu)想”，《人民論壇》，2011年第9期。

③賴武梨：《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究》，西南政法大學(xué)2008年碩士論文。

④徐素芹：“城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題研究”，《社科縱橫》，2010年第8期。

⑤韓炳奎：《失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究》，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)2009年碩士論文。

⑦田開(kāi)友，張世敏：“土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度設(shè)計(jì)”，《法治研究》，2011年第8期。