淺議民間組織的法律規(guī)制

【摘要】近年來，民間組織在國(guó)際社會(huì)中的地位日趨重要，在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，民間組織也得到了前所未有的發(fā)展，成為社會(huì)發(fā)展中重要的新興力量。與此同時(shí)，民間組織的發(fā)展也面臨著制度方面的障礙和困境，而民間組織法律調(diào)控模式的建立、健全更是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們從多個(gè)方面進(jìn)行制度構(gòu)建和完善。

【關(guān)鍵詞】民間組織 法律規(guī)制 制度建設(shè)

縱觀全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)落敗與政府失靈的背景下，各種民間組織應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)，截至2012年底全國(guó)共登記成立社會(huì)組織49.9萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)8.1%?；饡?huì)總數(shù)比上年增加415個(gè)，總數(shù)達(dá)到3029個(gè)。大量民間組織的涌現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展提供了一種“利益整合、組織整合和規(guī)范整合”的新機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)體制、政府體制和社會(huì)體制的發(fā)展與改進(jìn)起著促進(jìn)作用，推動(dòng)著社會(huì)的和諧發(fā)展。

然而，民間組織是一把“雙刃劍”，其也具有不容忽視的消極面，存在著“可能異化為對(duì)抗國(guó)家（政府）、危害社會(huì)的力量，誘發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！倍覈?guó)現(xiàn)有的民間組織管理模式是“雙重負(fù)責(zé)管理體制”的控制型管理模式。這種模式不僅沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的立法目的—配合民政部門實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的有效監(jiān)督管理，而且在實(shí)踐中也產(chǎn)生了許多始料不及的弊端，如阻礙了公民結(jié)社權(quán)的實(shí)現(xiàn)；業(yè)務(wù)主管單位和其所屬民間組織互相利用、謀取非法利益、幫助和保護(hù)所屬民間組織從事非法活動(dòng)等。①為充分發(fā)揮民間組織的積極作用，防范民間組織的異化，推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建，我們必須改變這種“雙重負(fù)責(zé)管理體制”的控制型管理模式，建立以培育服務(wù)為基礎(chǔ)的民間組織法律調(diào)控模式。而民間組織法律調(diào)控模式的建立、健全是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們從多個(gè)方面進(jìn)行制度構(gòu)建和完善。

放松準(zhǔn)入管制，改革民間組織的登記制度

任何一種社會(huì)組織都需要通過一定形式取得社會(huì)認(rèn)可并得到法律保護(hù)，民間組織也不例外。民間組織登記是其獲得社會(huì)承認(rèn)并得到社會(huì)保護(hù)的主要形式，是其存在和發(fā)展的基本要求。在我國(guó)所有的民間組織都必須登記，而且規(guī)定了非常嚴(yán)格的登記條件。當(dāng)初設(shè)立這種登記方式的立法的目的是想通過嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制來強(qiáng)化政府對(duì)民間組織管理或控制。

然而，由于我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，人們結(jié)社的自覺需求日益增長(zhǎng)，民間組織不斷涌現(xiàn)。嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制根本不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的有效管理，卻使大量的民間組織游離于法律之外，從而造成了“中國(guó)民間組織的合法性困境?！笨紤]到政府職能改革，行政部門執(zhí)法力量配置不可能無限地增加和社會(huì)對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境的需求，建議放松準(zhǔn)入管制，實(shí)行規(guī)范的分類登記制度，也就是在清華大學(xué)NGO研究所學(xué)者倡導(dǎo)的“備案登記、法人登記、公益法人登記”三級(jí)準(zhǔn)入制度②的基礎(chǔ)上增加自我登記制度。

2013年初，社會(huì)組織管理制度改革首次被納入國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，該方案明確，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等4類社會(huì)組織可直接登記，這被視為具有社會(huì)組織發(fā)展里程碑式的意義。涉及社會(huì)組織直接登記具體細(xì)則的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等三個(gè)條例和相關(guān)配套規(guī)章正在修訂中，修訂重點(diǎn)將集中在改革登記管理體制、明確民政及相關(guān)部門權(quán)責(zé)等方面。

我們要努力降低社會(huì)組織的登記門檻，推進(jìn)符合各方需求的管理模式，并積極完善與登記相關(guān)的立法，加速形成服務(wù)到位、監(jiān)管有效、多方參與的社會(huì)組織管理服務(wù)新格局。在完善登記制度的同時(shí)，努力發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用，建立健全社會(huì)組織管理體系，加強(qiáng)組織自治，改進(jìn)行業(yè)自律，推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。把一些社會(huì)組織登記管理的事務(wù)性職能轉(zhuǎn)移給符合條件的社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，并按照職能調(diào)整的要求加強(qiáng)社會(huì)組織登記機(jī)關(guān)建設(shè)，提升工作人員素質(zhì)和能力，夯實(shí)改革社會(huì)組織管理制度的組織基礎(chǔ)等。

明確組織使命，完善民間組織的內(nèi)部管理制度

確立民間組織的使命，實(shí)際上就是確立它的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任，為它的未來發(fā)展定位。理想主義和使命感在民間組織中占據(jù)著重要的地位，是吸引、激勵(lì)其工作人員，爭(zhēng)取社會(huì)財(cái)務(wù)支持和公共信任的重要因素。民間組織應(yīng)該從自身的基本性質(zhì)即非營(yíng)利性和公益性出發(fā)，結(jié)合組織工作的基本特點(diǎn)去設(shè)計(jì)自己的使命。

良善的內(nèi)部管理制度必須是民主的。民間組織是基于共同的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)理想在平等、自愿的基礎(chǔ)上建立起來的，內(nèi)部沒有嚴(yán)格的等級(jí)制度。組織內(nèi)部的權(quán)力分工一般并不會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)部不同角色之間的等級(jí)界限。成員之間也比較容易直接對(duì)話和溝通。因此，從理論上講民間組織是趨向民主的。但在實(shí)踐中，也存在許多非民主的民間組織，甚至是反民主的民間組織。因此，我們必須用法律手段來保障民間組織組織制度、工作方式的民主性，以及民間組織工作的開放性。

良善的內(nèi)部管理制度必須是透明、公開的。美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說過，“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋?！痹摶饡?huì)紐約區(qū)現(xiàn)任總裁喬治尼安也說，非營(yíng)利組織實(shí)質(zhì)上是一筆巨大社會(huì)財(cái)產(chǎn)的托管人，經(jīng)營(yíng)的是賺取信任的生意，慈善從業(yè)者享受的是公眾的信任，而不是錢。所以，透明性在民間組織體系中顯得尤其重要。

良善的內(nèi)部管理制度必須禁止利益輸送。如果不禁止利益輸送，民間組織就會(huì)成為某些人牟取私利的良好工具，違背了民間組織公益性和非營(yíng)利性的特點(diǎn)。從各國(guó)法律規(guī)定來看，禁止利益輸送主要包括：禁止民間組織的凈贏余或收益分配給個(gè)人；禁止“自我交易”；禁止民間組織終止或清償時(shí)將其資產(chǎn)分配給其成員、高級(jí)職員、董事、雇員、捐贈(zèng)者或創(chuàng)立人；禁止民間組織轉(zhuǎn)化為其他組織。③但是，禁止利益輸送并不否定其雇員有權(quán)得到一份合理的薪水，并接受相關(guān)的合理的福利待遇。也不排除在某些時(shí)候，基于民間組織最大利益所在高薪聘請(qǐng)高級(jí)專門人才。

加速觀念轉(zhuǎn)變，健全政府與民間組織良性互動(dòng)的制度平臺(tái)

民間組織在中國(guó)未來的社會(huì)生活中將會(huì)起到的重要作用。正如馬克思所言：“即使是最荒謬的迷信，其根基也是反映了人類本質(zhì)的永恒本性?！雹芏遥耙粋€(gè)關(guān)于政府角色的實(shí)效主義的新時(shí)代正在萌發(fā)。人們不再單純地堅(jiān)持最好的政府應(yīng)該是規(guī)模減至最小的政府，而是把政府看作一個(gè)重要的、強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，它可以扮演扶助私營(yíng)部門的角色，而不是作為私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而存在?！雹菀虼?，在中國(guó)要建立的是“強(qiáng)政府，大社會(huì)”。“強(qiáng)政府”不是傳統(tǒng)的全能政府，而是法治政府。在公共事務(wù)治理中，不存在政府與民間組織的完全分野，其作用是互補(bǔ)的。政府作為國(guó)家公共權(quán)力的執(zhí)掌者，其首要職能是“掌舵”，而不是“劃槳”。由于社會(huì)的紛繁復(fù)雜，政府的職能不僅僅是“掌舵”，對(duì)于“劃槳”，即公共服務(wù)的提供究竟是由政府、市場(chǎng)，還是民間組織來實(shí)施，應(yīng)該遵循便民和效益原則。

建立“強(qiáng)政府，大社會(huì)”的關(guān)鍵在于政府與民間組織的良性互動(dòng)。人的思想、意識(shí)決定著人的行為指向。要實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的良性互動(dòng)首先必須在思想上盡快改變政府傳統(tǒng)的管理理念。長(zhǎng)期以來，由于各種因素的影響，政府一直將自己視為一個(gè)高高在上的管理者，而民間組織等則成為了被管理的對(duì)象。當(dāng)今世界，民間組織是作為政府平等的合作伙伴存在著的。政府必須以平等、協(xié)作的理念來處理與民間組織的相互關(guān)系。

其次要實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的良性互動(dòng)必須建立有效的制度平臺(tái)。這種制度平臺(tái)的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要持久的努力。在當(dāng)前社會(huì)條件下，我們應(yīng)該積極從以下幾個(gè)方面著手健全政府與民間組織良性互動(dòng)的制度平臺(tái)：建立良好溝通機(jī)制。良好的溝通第一，要保證雙方的信息共享；第二，要保證民間組織對(duì)政府決策的有效參與；第三，要建立民間組織報(bào)告制度，包括向登記機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。建立利益共享機(jī)制。首先我們要給與那些對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大，在新領(lǐng)域新動(dòng)力領(lǐng)域發(fā)展前景廣闊的民間組織稅收上的優(yōu)惠，保證他們有足夠的資金持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在財(cái)政上給予合法的民間組織以積極地資助，推進(jìn)其擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、民間組織、社會(huì)的共贏。健全相互監(jiān)督機(jī)制。政府要始終貫徹“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”的精神，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開與程序化。在民間組織登記，運(yùn)行等全過程積極監(jiān)督，提高運(yùn)營(yíng)成效。為了彌補(bǔ)政府監(jiān)管力與成本的浪費(fèi)，民間組織之間也作為監(jiān)督與制衡的主體，積極公開其設(shè)計(jì)與預(yù)算。當(dāng)政府部門、公民個(gè)人、其他民間組織都能夠有力地監(jiān)督民間組織的活動(dòng)的時(shí)候，民間組織中不正當(dāng)行為就會(huì)顯著減少。

【作者單位分別為：聊城大學(xué)東昌學(xué)院，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院】

【注釋】

①謝海定：“中國(guó)民間組織的合法性困境”，《法學(xué)研究》，2004年第2期。

②王名：“改革中國(guó)民間組織監(jiān)管體制的建議”，《中國(guó)改革》（綜合版），2005年第11期。

③吳忠澤等著：《發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織管理制度》，北京：時(shí)事出版社，2001年，第94～101頁。

④《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1972年，第651頁。

⑤[澳]歐文·E·休斯：《公共管理》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第112頁。