城鎮(zhèn)化背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究

【摘要】我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題包括法律規(guī)定不健全、操作性不強，宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)市場存在等。文章認(rèn)為需要通過制定和完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記制度，制定和完善科學(xué)的村莊規(guī)劃，提高宅基地的利用率等措施，構(gòu)建科學(xué)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

【關(guān)鍵詞】宅基地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 研究

宅基地使用權(quán)概述

宅基地是我國土地制度中的一個專有名詞，是指農(nóng)村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關(guān)的附屬設(shè)施而占用的土地。住宅是一個家的體現(xiàn)，而宅基地則是一個家的承載。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項用益物權(quán)，其權(quán)利的實現(xiàn)涉及到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題?！罢厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)”在當(dāng)今無論是法學(xué)理論界還是實務(wù)界都沒有一個統(tǒng)一的界定。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村居民依申請取得宅基地使用權(quán)并在其上建造住房及附屬設(shè)施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設(shè)施的所有權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)人也隨之發(fā)生變動的行為。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

法律規(guī)定不健全、操作性不強。現(xiàn)行土地管理制度主要來源于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《土地管理法實施條例》等，具體涉及到農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策較少。在這些有限涉及的法律制度中對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)大多只作原則性規(guī)定，其內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在實踐中操作性不強甚至無法操作。例如：法律只規(guī)定了宅基地使用權(quán)一戶一宅，但現(xiàn)實中，農(nóng)村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地，目前法律法規(guī)對此沒有完整的規(guī)定，在具體實踐中操作起來比較困難。

宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)市場存在。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和集約化、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，更多的農(nóng)村剩余勞動力將持續(xù)不斷向城市聚集，越來越多的農(nóng)村居民對宅基地的依賴性程度降低。同時由于繼承等原因，擁有剩余房屋和宅基地的城市居民和農(nóng)村居民會選擇將農(nóng)村的房子與宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓從而使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。我國堅持保守的土地政策，現(xiàn)行宅基地管理制度主要采取嚴(yán)格限制近似禁止流轉(zhuǎn)的作法，這使得宅基地使用權(quán)的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場存在，私下交易的現(xiàn)象時常發(fā)生，且規(guī)模有日益擴(kuò)大的趨勢，這樣就出現(xiàn)一些突破法律底線的流轉(zhuǎn)，不受法律的保護(hù)，致使所交易的產(chǎn)權(quán)不明確，從而使市場混亂，社會矛盾激增。

一戶多宅，面積超標(biāo)現(xiàn)象存在。宅基地具有明顯的社會保障性質(zhì)，宅基地使用權(quán)的取得是無償?shù)?，取得后無限期使用，符合條件的農(nóng)民只需申請獲得批準(zhǔn)即可。法律規(guī)定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區(qū)、直轄市所規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實中，因合法贈與而取得宅基地等現(xiàn)象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白點等使得農(nóng)村存在一戶擁有兩處以上宅基地的現(xiàn)象。由于土地管理部門對此申請審查不嚴(yán)，管理不到位，致使不按批準(zhǔn)的面積標(biāo)準(zhǔn)建房、未經(jīng)審批建房的現(xiàn)象出現(xiàn)，最終結(jié)果導(dǎo)致面積超標(biāo)，“一戶多宅”。

宅基地閑置，資源利用率低。大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，長期不在農(nóng)村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般無償退出，且退出制度不夠嚴(yán)格，執(zhí)行力欠缺。當(dāng)前的實際情況是在農(nóng)村實際長期居住的人逐漸減少了，卻仍然占用同量的農(nóng)村宅基地，這就導(dǎo)致農(nóng)村大量的住房長期無人居住而“閑置”，在部分地區(qū)出現(xiàn)了所謂的“空心村”的現(xiàn)象。一些村莊宅基地與農(nóng)用地雜亂分布，宅基地沒有統(tǒng)一規(guī)劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。

理論界與實務(wù)界對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索

針對宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的問題理論界展開了激烈的爭論，實務(wù)界也采取了一些積極的改革實踐。

理論界對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭論?！段餀?quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定。”這無疑又給今后宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間。學(xué)界對此理論紛爭分歧甚大，至今都沒有形成統(tǒng)一的意見，主要學(xué)說有自由流轉(zhuǎn)說、禁止流轉(zhuǎn)說、有條件流轉(zhuǎn)說。

自由流轉(zhuǎn)說。該學(xué)說主張應(yīng)允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)。自由流轉(zhuǎn)學(xué)說是出于宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)和農(nóng)村居民房屋財產(chǎn)權(quán)的考慮，以及高效利用農(nóng)村閑置宅基地等目的。梁慧星教授認(rèn)為：“農(nóng)村宅基地使用權(quán)采用審批方式無償取得的，自由流轉(zhuǎn)時能取得一定利益，宅基地所有權(quán)人有權(quán)要求宅基地使用權(quán)人交納出讓金?！雹訇愋【淌陬I(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村土地法律制度研究小組認(rèn)為：“應(yīng)肯定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，并賦予其法律效力，明確轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等都是流轉(zhuǎn)方式。”②

禁止流轉(zhuǎn)說。保障農(nóng)民的基本生存需要是國家的基本職責(zé)，禁止宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)是保障農(nóng)村居民合理取得宅基地使用權(quán)的重要手段?！澳壳?，從我國農(nóng)村社會保障體系還不健全來看，大多數(shù)農(nóng)民，宅基地使用權(quán)和房屋是他們重要的財產(chǎn)，如果允許自由流轉(zhuǎn)，其很可能會失去生活的最后保障而淪為流離失所、無居無業(yè)的流民，有失社會公平性；同時還會沖擊地產(chǎn)市場，使得國家土地稅收收益流失，城鎮(zhèn)化的進(jìn)展受阻?！雹?/p>

有條件流轉(zhuǎn)說。此學(xué)說認(rèn)為，我國現(xiàn)行禁止宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的做法是不科學(xué)、不合理的，在一定條件下應(yīng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也就是只能限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間或者在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民不能通過流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)。

越來越多的學(xué)者支持宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，持禁止流轉(zhuǎn)觀點的學(xué)者極少。筆者認(rèn)為，采用宅基地使用權(quán)完全自由流轉(zhuǎn)、絕對禁止的觀點不符合我國當(dāng)前的實際，宅基地進(jìn)入市場交易流轉(zhuǎn)是必然選擇，但對流轉(zhuǎn)條件嚴(yán)格限制也不足取，應(yīng)根據(jù)我國的實際情況，在不影響我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下，構(gòu)建符合我國國情的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一些實踐改革。順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢，全國各地在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上不斷地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場交易而達(dá)到流轉(zhuǎn)目的的改革試點，為今后合理科學(xué)構(gòu)建我國宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場交易流轉(zhuǎn)制度積累了寶貴的經(jīng)驗。

宅基地?fù)Q房模式。天津市在“三鎮(zhèn)（華明鎮(zhèn)、大良鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn)）”和“兩村（南北辛莊村、后蒲棒村）”的宅基地流問題上，采用“宅基地?fù)Q房”的模式來建設(shè)小城鎮(zhèn)。在不減少當(dāng)前耕地總面積的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，建成產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，村民以宅基地使用權(quán)換取新建的房屋，達(dá)到了集約利用土地的目的。

在重慶市，當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織采用統(tǒng)一按照合理的價格收回農(nóng)民手中的宅基地使用權(quán)，從而使宅基地集中起來。將現(xiàn)有宅基地面積的20℅建設(shè)新型農(nóng)村居住社區(qū)，再以低價出售給本集體組織成員；剩余宅基地面積的80℅進(jìn)入市場交易流轉(zhuǎn)獲得一定的收益，所有收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。

宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場交易。在廣東省宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用更加靈活的方式，宅基地使用權(quán)可以進(jìn)入市場交易，在交易過程中限制較少，在廣東省農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣允許出讓給第三人，集體經(jīng)濟(jì)組織成員將其擁有的宅基地使用權(quán)出賣，所得的收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員自己，但宅基地使用權(quán)一經(jīng)出讓不能再申請取得宅基地使用權(quán)。

在蘇州，當(dāng)?shù)爻闪⒘恕罢刂脫Q中心”作為農(nóng)民土地置換的交易機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織將“閑置”長期不用的宅基地用統(tǒng)一的價格進(jìn)行回收，對于超過標(biāo)準(zhǔn)多占的宅基地強制收回，然后進(jìn)行整理，分配給符合宅基地分配條件的其他村民，從而實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有序高效流轉(zhuǎn)。

兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地?fù)Q貨幣等其他等價物品，土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會保障、福利等?！巴ㄟ^‘兩分兩換’改革使農(nóng)民離開了宅基地和承包地，完全成為城市居民，有效地促進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)劃、整理和流轉(zhuǎn)，有效地改善了失地農(nóng)民的社會保障程度和再就業(yè)水平，實現(xiàn)土地節(jié)約利用，提高了土地的集約水平，充分利用有限的土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，有效改善了農(nóng)民的生活條件和生活環(huán)境質(zhì)量?！雹?/p>

構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

制定和完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。社會的有序發(fā)展離不開完善的法律制度。我國缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、全面、系統(tǒng)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。建議制定《中華人民共和國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》這部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法律，該法可以在宅基地使用權(quán)的權(quán)屬、宅基地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上完善和修改現(xiàn)有與宅基地相關(guān)的法律、法規(guī)，并制定配套的實施政策，避免宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在空白點、模糊點、操作性不強等問題，真正使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)“有法可依”。

建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記制度。為了適應(yīng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，在宅基地使用權(quán)取得時就實行登記制度，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，要貫徹登記原則。建議按照農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃，將農(nóng)村可用住房建設(shè)用地分類、編號、并與農(nóng)戶對應(yīng)，建立一整套農(nóng)房登記制度，并確權(quán)發(fā)證。對于宅基地使用權(quán)來說，其權(quán)屬登記制度除了確認(rèn)權(quán)利、維護(hù)交易安全及發(fā)揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規(guī)劃和土地用途管制等公法行為提供了相應(yīng)的依據(jù)。

制定和完善科學(xué)的村莊規(guī)劃，提高宅基地的利用率?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：農(nóng)村村民建造住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃?！耙怨?jié)約利用土地為目的，按照新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，科學(xué)地制定和完善村莊建設(shè)規(guī)劃，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約居住，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，有利于開拓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場和發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，有利于節(jié)約集約利用土地和改善居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量”。⑤可借鑒天津市在“三鎮(zhèn)”和“兩村”的做法，在不減少當(dāng)前耕地的總面積的前提下，建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民以手中的宅基地使用權(quán)換取新建的房屋。制定科學(xué)的村莊規(guī)劃，以規(guī)劃村莊宅基地使用權(quán)的行使；整理農(nóng)村目前布局散亂的宅基地；保證村莊布局有序性，從而達(dá)到優(yōu)化資源配置。

強化宅基地使用權(quán)的審批和監(jiān)督。一戶多宅、違規(guī)占用土地、面積超標(biāo)等現(xiàn)象加劇了土地權(quán)屬的混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。建議強化宅基地使用權(quán)的審批制度，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)審批。為確保對土地利用的科學(xué)性和透明度，以信息公開、透明為理念，積極接受各方面的監(jiān)督，加大對宅基地使用的審查監(jiān)督力度。對不按程序?qū)徟耐恋毓芾砣藛T和違規(guī)使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權(quán)的有效利用率。

改革戶籍管理制度?，F(xiàn)行的“城鄉(xiāng)二元戶籍制度”阻礙了城鄉(xiāng)人口的流動，阻礙了農(nóng)村勞動力向城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，使得許多被動城市化的村民難以融入城市，不利于城鄉(xiāng)一體化的形成，也不利于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。改革戶籍管理制度，建立一元制的戶籍管理制度，不區(qū)分城鄉(xiāng)以一種戶籍形式來統(tǒng)一管理戶籍，城市居民可以購置農(nóng)村的房屋，農(nóng)村村民又能享受城市的社會保障，讓市場經(jīng)濟(jì)條件下可以自由競爭和自由流動，實現(xiàn)資源的價值得以充分發(fā)揮，盤活稀缺的土地資源的價值。

做好失地農(nóng)民的社會保障，縮少城鄉(xiāng)差異。我國的社會保障體系在總體上還相對滯后，社會保障體系在農(nóng)村還沒有全面覆蓋，農(nóng)村的社會保障體系處于緩慢建立中，這使得農(nóng)民對土地的依靠性仍然很高，解決宅基地使用權(quán)問題要充分考慮失地農(nóng)民的保障問題。只有建立完善的農(nóng)村社會保障體系才能使農(nóng)村居民在宅基地流轉(zhuǎn)后不再擔(dān)心失去住所后的住房問題，所以要加快農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建，縮小城鄉(xiāng)之間的差異，使農(nóng)村居民與城市居民一樣平等享有各種社會保障福利待遇，最終使失地農(nóng)民沒有后顧之憂。在當(dāng)前社會保障制度不健全的情況下，一定要做好失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在解決好農(nóng)民社會保障的前提下進(jìn)行。

合理區(qū)分，循序漸進(jìn)推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化。“城中村”和“傳統(tǒng)農(nóng)村”在經(jīng)濟(jì)生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差異。在大多數(shù)“傳統(tǒng)農(nóng)村”，城市經(jīng)濟(jì)對其影響較小，而“城中村”的村民在生活方式、思維方式已經(jīng)趨同“城市居民”，同時農(nóng)民基本已無耕地，土地利用方式基本融入城市工商業(yè)建設(shè)。兩者在土地的功能、利用方式和價值方面存在差異，在政策制定上不能一概而論，不能在全國范圍內(nèi)對城中村與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持“一刀切”的觀點。

根據(jù)不同地方的發(fā)展水平以及人流的趨勢等各種因素，可以把我國的宅基地分成若干種類。對于稍落后的山區(qū)地區(qū)，鼓勵村民們在滿足自己需要的前提后自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，可以借鑒上述所提到的試點，以宅基地?fù)Q取城市住房或者入股出資引來外資，以帶動這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民的生活，縮短城鄉(xiāng)間的距離，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在相對發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件要寬松，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時有效阻止宅基地使用權(quán)的無節(jié)制地流轉(zhuǎn)。

土地制度改革是農(nóng)村諸多制度改革的重要組成部分，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的改革作為土地制度改革的重要組成部分，其改革的成敗直接影響我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。盲目地放開農(nóng)村宅基地市場，后果不堪設(shè)想。應(yīng)借鑒一些省市成功的做法，不斷總結(jié)經(jīng)驗，做到穩(wěn)步推進(jìn)，不能急于求成、爭功近利，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H，循序漸進(jìn)推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化，從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置，促進(jìn)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

【作者單位：梧州學(xué)院；本文系2012年廣西高等學(xué)?？蒲许椖康碾A段性成果，項目編號：201204LX387】

【注釋】

①梁慧星：《中國物權(quán)法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661頁。

②陳小君：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256頁。

③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年，第182頁。

④劉衛(wèi)柏，賀海波：“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式與路徑研究”，《經(jīng)濟(jì)地理》，2012年第2期，第127～132頁。

⑤鄒世享，史清琪：“關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開發(fā)的法律制度建設(shè)分析”，《資源與產(chǎn)業(yè)》，2011年第2期，第97～101頁。