論政府在新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中的經(jīng)濟職能

【摘要】新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展依賴于新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，而農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展需要進一步優(yōu)化政府經(jīng)濟職能。但是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府經(jīng)濟職能存在角色認知不全面等問題，因此需要充分發(fā)揮各級政府的經(jīng)濟組織職能，如組織好農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的市場化經(jīng)濟投入等，做好農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的各項經(jīng)濟組織工作。

【關(guān)鍵詞】新型農(nóng)村社區(qū) 新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟 政府經(jīng)濟職能

有的地方政府集中使用資金，加大財政資金投入力度；有的地方政府大力招商引資，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)帶動新型農(nóng)村社區(qū)；有的地方政府采取市場化運作方式，由房地產(chǎn)公司開發(fā)之后再賣給農(nóng)民；有的地方政府搭建合作平臺，通過農(nóng)民籌資自建的方式降低和節(jié)約建設(shè)成本。

政府經(jīng)濟職能在新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中的重要作用

新型農(nóng)村社區(qū)是指在農(nóng)村區(qū)域按新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃所建設(shè)的、居住方式與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，且具備完善基礎(chǔ)設(shè)施和社會化公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)代化新型農(nóng)民聚居點。

它打破了傳統(tǒng)的自然村、屯的空間布局，堅持現(xiàn)代居住方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，堅持集約利用土地和公共資源共享為目的，從根本上解決了新時期農(nóng)村一系列社會管理缺失問題，形成了現(xiàn)代化的農(nóng)民生產(chǎn)生活聚集區(qū)，這對加速城鎮(zhèn)化進程、提高新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)具有十分重要的歷史和現(xiàn)實意義。但是，新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展依賴于新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。

農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展有利于較快地改善農(nóng)民居住條件和生活質(zhì)量；有利于合理利用資金，提高資源使用效率；有利于集約節(jié)約用地、調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；有利于拉動農(nóng)村投資和消費效應(yīng)，從根本上創(chuàng)新農(nóng)村社會管理創(chuàng)造了條件?？梢?，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，需要大量資金作保障。

籌措資金的最有效方式，就是發(fā)揮政府的經(jīng)濟職能作用，積極推動新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的市場化運作模式。這種運作模式重在政府運用市場機制，綜合運用土地、信貸和規(guī)費減免等優(yōu)惠政策，吸引市場要素積極參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。對具有地理和交通優(yōu)勢、土地具有較大開發(fā)價值的地方，通過“統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作、業(yè)主開發(fā)、集中建設(shè)”的辦法，實行整體搬遷，集中建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府經(jīng)濟職能存在的問題

從總體上來看，各級政府能夠堅持“政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行、群眾自愿、生態(tài)宜居”的原則，采取有效措施，推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在解決“建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的錢從哪里來”的問題上，有的地方政府集中使用資金，加大財政資金投入力度；有的地方政府大力招商引資，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)帶動新型農(nóng)村社區(qū)；有的地方政府采取市場化運作方式，由房地產(chǎn)公司開發(fā)之后再賣給農(nóng)民；有的地方政府搭建合作平臺，通過農(nóng)民籌資自建的方式降低和節(jié)約建設(shè)成本。盡管有些地方政府在轉(zhuǎn)變職能方面邁出了探索性的步伐，取得了可喜的成績，但是在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府的經(jīng)濟職能發(fā)揮仍然存在一些問題，影響和制約了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的健康、有序和持續(xù)發(fā)展。

政府對經(jīng)濟職能的角色認知不全面。第一，政府對多重角色認知模糊。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，大多數(shù)地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟主導(dǎo)者的角色：忙于籌措資金、招商引資、報批土地、組織搬遷等事務(wù)，負責(zé)全力推進這項工作，對經(jīng)濟協(xié)調(diào)者尤其是經(jīng)濟監(jiān)督者的角色則缺乏清晰的認知。即使承擔(dān)了新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟的組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范、監(jiān)督等職能，也只是為了更好地履行經(jīng)濟主導(dǎo)者的職責(zé)。不少地方政府官員認為，政府只承擔(dān)一種角色，主要負責(zé)推進新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，只要履行好了這項職能，就算是稱職的政府。

第二，政府對某種角色認知片面。地方政府在對某種角色的認知上存在著片面性。盡管地方政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，主要承擔(dān)主導(dǎo)者的職責(zé)，但是對“主導(dǎo)者”的認知并不全面。有的地方政府認為，政府是主導(dǎo)者，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是政府的事情，完全要靠政府自上而下推動，也就是政府說了算，政府可以大包大攬。在對“協(xié)調(diào)者”的認知方面，有的地方政府認為，所謂協(xié)調(diào)主要是資金和土地的問題，而忽略了農(nóng)民利益、企業(yè)利益和公共利益的協(xié)調(diào)。在對“監(jiān)督者”的認知方面，有的地方認為，主要是政府監(jiān)督農(nóng)民“不在沒有規(guī)劃的地方蓋房子、不蓋沒有規(guī)劃的房子”，有些基層政府采取干部分片包干或人盯人的辦法，阻止農(nóng)民翻蓋新房，卻忽視了對政府自身行為的監(jiān)督，甚至出現(xiàn)了個別基層政府違法占用土地、強力拆遷、限期搬遷等失當(dāng)行為。這些認識是極其片面的、極為有害的。

第三，政府對多重角色認知偏差。不少基層政府官員對政府多重角色的共存性和變動性有認知偏差，出現(xiàn)了兩種角色認知誤區(qū)。一是政府一旦扮演多重角色，必然會影響政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。這種觀點認為，政府的主導(dǎo)作用是主要方面，如果強調(diào)了其他方面必然會影響主要方面。這種角色認知是有偏差的，政府的角色是一個角色群和角色集，而不是單一的某種特定角色。在不同的地域，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不同發(fā)展階段，在不同的文化傳統(tǒng)和習(xí)俗之中，政府的角色都有不同的側(cè)重點。盡管主導(dǎo)者是政府的主要角色，但是如果失去了協(xié)調(diào)者的潤滑和監(jiān)督者的敦促，很難實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展，政府、企業(yè)和社區(qū)之間的合作關(guān)系也難以建立和維系，農(nóng)民的合法權(quán)益也會受到影響甚至侵犯。二是政府的角色是一成不變的。這種觀點認為，政府一旦承擔(dān)了某種特定的角色，就被固化下來。有的地方政府和工作人員在實際工作過程中，缺乏靈活性和適應(yīng)性：既存在著沒有根據(jù)本地新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進程和發(fā)展階段準(zhǔn)確定位政府角色的問題；也存在著一味奉行“拿來主義”的現(xiàn)象，將其他地方的做法和經(jīng)驗直接搬到本地。這實際上是一種固化的、僵硬的角色認知，不利于新型農(nóng)村社區(qū)因地制宜的建設(shè)和發(fā)展。

政府對經(jīng)濟職能的邊界劃分的不清晰。第一，政府的宏觀經(jīng)濟指導(dǎo)職能有越位現(xiàn)象。在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的過程中，政府的宏觀經(jīng)濟指導(dǎo)職能的越位主要表現(xiàn)為：有的地方政府只強調(diào)把公共政策信息及時傳遞給農(nóng)民，卻忽略了“問計于民”，不能及時了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的反應(yīng)和評價，并據(jù)此來調(diào)整、修正和完善相關(guān)的政策；有些基層政府不能充分尊重農(nóng)民的主體地位，存在著領(lǐng)導(dǎo)越位的問題，侵害了社區(qū)農(nóng)民的利益；有的地方政府違背市場規(guī)律，盲目上馬項目，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)名存實亡，難以起到帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和解決社區(qū)農(nóng)民就業(yè)問題。

第二，政府的市場經(jīng)濟監(jiān)管職能有錯位現(xiàn)象。政府的市場經(jīng)濟監(jiān)管職能錯位主要表現(xiàn)為：有的地方政府在宣傳的過程中，過于強調(diào)新農(nóng)村社區(qū)生活的便利性，而相對缺少農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)、目標(biāo)、范圍、組織關(guān)系和社區(qū)負責(zé)人等基本要素的宣傳和介紹，鄉(xiāng)土化、本土化的宣傳方式缺失，造成多數(shù)農(nóng)民主體意識不足，處于“被動”參與狀態(tài)，對新型農(nóng)村社區(qū)的定位不明確準(zhǔn)確、認識不清晰；有的地方政府在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的過程中，缺乏對公共需求的分析，難以滿足農(nóng)民普遍關(guān)切的問題，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，農(nóng)產(chǎn)品供需信息發(fā)布，就學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)條件的改善等；大多數(shù)地方政府的建設(shè)思路是“以政府需求為導(dǎo)向”，而不是“以社區(qū)和農(nóng)民需求為導(dǎo)向”，政府與農(nóng)民之間雙向的信息傳播和互動機制不健全。

第三，政府對經(jīng)濟職能重視不夠。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府對其經(jīng)濟職能認識不足，主要表現(xiàn)為“五重五輕”：重微觀經(jīng)濟職能輕宏觀經(jīng)濟職能、重招商引資輕市場經(jīng)濟管理、重外在投入輕農(nóng)民參與、重硬件建設(shè)輕軟件配套。在目前的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，有的地方政府重視微觀經(jīng)濟管理職能，缺乏對區(qū)域經(jīng)濟特色和發(fā)展態(tài)勢、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、保障農(nóng)民公民權(quán)利的制度設(shè)計等重大發(fā)展問題的宏觀思考和把握；有的地方政府把注意力全部集中在資金投入方面，忽略了政府自身、作為市場主體的企業(yè)和作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體的農(nóng)民三方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)以及合作關(guān)系的構(gòu)建；有的地方政府在招商引資方面不遺余力，但是對提供市場服務(wù)和社區(qū)經(jīng)濟管理和建設(shè)卻漠然視之；有的基層政府過于強調(diào)上級政府的支持、資金的支撐，卻沒有認識到社區(qū)農(nóng)民的積極參與對建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的重大作用；有的地方政府高度重視新型農(nóng)村社區(qū)在硬件方面與城市社區(qū)的對接，但卻不重視由于身份差異而導(dǎo)致的社區(qū)農(nóng)民與城市居民在就業(yè)福利待遇、基本經(jīng)濟服務(wù)水平和便捷性等方面的不同，忽視了社區(qū)基本經(jīng)濟建設(shè)等軟件的配套發(fā)展。

政府經(jīng)濟職能的履職方式不恰當(dāng)。第一，政績化。部分地方政府官員和農(nóng)村干部患有“政績焦慮癥”，只唯上，不唯實，將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為政績的“新增長點”。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)表現(xiàn)出了較高的熱情，同時為了迎合上級政府而大興大建，從而導(dǎo)致極個別地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為基層政府推動的強制命令式的搬遷，缺乏以人為本、統(tǒng)籌規(guī)劃，變成了“政績工程”。同時，上級黨委、政府對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的考核指標(biāo)單一、考核主體單一、考核評估機制不科學(xué)，既難以及時糾正新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的偏差，也加重了基層政府和官員的政績化的錯誤傾向。

第二，功利化。有的地方政府在宣傳政策時，停留在功利化的層面，只許諾給農(nóng)民物質(zhì)上的實惠，導(dǎo)致一些農(nóng)民只知道新農(nóng)村建設(shè)就是搬遷建房，而不知道其中的具體內(nèi)容，更不了解這一政策的具體情況和發(fā)展趨勢，對于具體規(guī)劃、要求、做法等不了解，知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利很難切實得到保障；有的地方政府在財力有限的情況下，對集中搬遷實行固定補貼額，而農(nóng)戶原有住宅建房成本有高有低，建房時間有先有后，固定補貼額度必然會造成利益分配不均，而政府只是出于推進工作進度的功利化考慮，難以做到以政策調(diào)整和制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)利益關(guān)系。

第三，形式化。一些地方明確規(guī)定了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體時限，盡管這種方式這對于迅速打開整體工作局面、調(diào)動基層開展工作的積極性是必要的，但是，相對于有些地方的財政實力、居住條件、人口分布、建設(shè)能力等主觀和客觀條件而言，時限規(guī)定太短、彈性過小、要求的標(biāo)準(zhǔn)過高。這就難免會出現(xiàn)不科學(xué)的“一刀切”和無力配套建設(shè)、資金嚴(yán)重短缺、損害農(nóng)民利益、影響社會穩(wěn)定等諸多問題。如果在較短的時間內(nèi)整治出大量的土地，要么在土地的資本化過程中會因為供求關(guān)系而使其難以增值，甚至?xí)H值；要么在土地整治后無力復(fù)墾或無力保證質(zhì)量。同時，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是簡單的拆舊建新，也不是單純的生活方式和居住方式轉(zhuǎn)變，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這必然牽涉到農(nóng)民住房拆遷、補償安置、宅基地流轉(zhuǎn)等關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題，如果地方政府僅僅停留在“拆、建、搬”的形式化層面，那么就很難全面履行政府職能，難以實現(xiàn)“以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展目標(biāo)。

政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮好經(jīng)濟職能

第一，政府需要組織好農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的市場化經(jīng)濟投入。一是市場激發(fā)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的市場經(jīng)濟發(fā)展活力。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)離不開市場力量的強力推動。盡管在市場經(jīng)濟沖擊下，近幾年廣大農(nóng)村無論在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是人口結(jié)構(gòu)，或是農(nóng)村社會管理等方面都存在著許多不確定的因素，但是農(nóng)村新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村面貌的改善注入了強大的動力，使大部分農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，大批農(nóng)民涌向城市，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，較好地解決了農(nóng)業(yè)邊際收益較低的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性會出現(xiàn)相當(dāng)程度的改觀。這無疑是將來新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要趨勢。二是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟。發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟既是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑。新農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟主體不僅包括農(nóng)業(yè)，還包括第二、三產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的加工制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑開發(fā)業(yè)、商貿(mào)物流等多種產(chǎn)業(yè)。甚至連農(nóng)業(yè)也不能是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是實現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、特色化的現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)。種地收入也不再是新型農(nóng)村社區(qū)的唯一收入來源，第二、三產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)村經(jīng)濟將逐漸成為新型農(nóng)村社區(qū)的主要收入來源。通過建立新型社區(qū)型企業(yè)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟實力，增強新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟輻射力，可以不斷提升新型農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民的凝聚力和幸福感。三是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要積極解決市場化負效應(yīng)。發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟要積極解決好市場化的帶來的負效應(yīng)。在經(jīng)濟理性的驅(qū)使下，農(nóng)村大量青壯年勞動力和農(nóng)村社會精英流向第二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到大城市。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡，地區(qū)之間發(fā)展不平衡等現(xiàn)象更加明顯。政府怎樣對待這些變化，如何評估這些變化、要不要和能不能通過政府政策職能來推動新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，減少市場化對農(nóng)村社會的負面影響，取決于各級政府的經(jīng)濟職能的發(fā)揮，只有政府積極組織好農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)、勞動力及發(fā)展環(huán)境等方面的發(fā)展轉(zhuǎn)型，發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟才不再是一句空話。

第二，政府需要積極組織好社會力量進入農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，資金投入不足，是制約農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的瓶頸。政府要采取領(lǐng)導(dǎo)、部門、企事業(yè)單位、城市精英和農(nóng)民自身“五位一體”農(nóng)村社區(qū)共建形式，鼓勵企事業(yè)單位及社會團體共同參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建立社會多元投入機制，引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展資金來源多元化。一方面政府要加大財政對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入。政府應(yīng)設(shè)立專門項目和專項資金，主要用于對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)辦公經(jīng)費支出和社區(qū)服務(wù)人員的工資及生活補貼等；另一方面，政府應(yīng)該將各類涉農(nóng)資金、農(nóng)村項目，特別是新農(nóng)村建設(shè)資金、新農(nóng)合發(fā)展資金、以及農(nóng)村扶貧、培訓(xùn)等資金，統(tǒng)一到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，依照新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃方案集中使用。其他各涉農(nóng)部門要統(tǒng)籌涉農(nóng)資金支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；同時，為避免社區(qū)對政府的過度依附，政府需要引導(dǎo)社區(qū)資金來源多元化。政府可通過政策傾斜等鼓勵和吸引社會資本投入到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。鼓勵城市企事業(yè)單位、社會非政府組織和個人以資金、技術(shù)等方式投入到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。此外，政府還可以積極引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)商業(yè)經(jīng)濟，作為新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要補充。農(nóng)村社區(qū)商業(yè)將是一個潛力巨大的新興商業(yè)市場，政府應(yīng)該通過市場的手段把新型農(nóng)村社區(qū)商業(yè)做大做強，不斷滿足新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的資金需求。

第三，政府需要積極組織好農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。政府努力構(gòu)建農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展平臺，是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的重要依托。各級政府首先要改變對待農(nóng)民、農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)勞動力的公共政策態(tài)度，從限制性政策向鼓勵性政策轉(zhuǎn)變，從歧視性政策向平等對待政策轉(zhuǎn)變，從偏向城市政策向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策轉(zhuǎn)變，努力營造良好的農(nóng)民參與市場經(jīng)濟的政策環(huán)境。其次，政府還應(yīng)該積極組織和培養(yǎng)提高農(nóng)民發(fā)展市場經(jīng)濟的意識，更重要的是政府應(yīng)加大對農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支持與保護力度，積極鼓勵農(nóng)民投入到農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中去。最后，政府還應(yīng)該在農(nóng)村土地制度、減輕農(nóng)民負擔(dān)和增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟組織等方面進一步做好部署，不斷提高農(nóng)民參與新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的積極性和主動性。