農業(yè)轉移人口市民化：制度困局與策略選擇

【摘要】我國農業(yè)轉移人口市民化過程中遭遇到了戶籍及其相關制度的困局，破解這些困局，需要進行策略選擇，繼續(xù)推進以戶籍制度為核心的各類制度改革，保障農業(yè)轉移人口市民化有序進行。此外，為保障制度改革的順利進行和達到預期效果，還必須增加經濟投入、完善公共服務體系、加強文化教育等。

【關鍵詞】農業(yè)人口 市民化 制度困局 戶籍

改革開放以來，我國越來越多的農業(yè)人口開始轉移到城市。據有關方面預計，到2020年，我國農村轉移到城市的人口規(guī)模將達3.2億左右。如此規(guī)模龐大的農業(yè)轉移人口，如何使他們有序地成為城鎮(zhèn)居民，關系著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量和水平，也關系著我國社會主義現代化的進程，是我國當前社會發(fā)展中需要重點解決的問題之一。

所謂農業(yè)轉移人口市民化，是指農業(yè)轉移人口在城市獲得工作崗位、實現職業(yè)轉變的基礎上，最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份，平等公平地享受城鎮(zhèn)居民各項公共服務和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融的過程。當前，我國農業(yè)轉移人口市民化遭遇到諸多制度困局。破解這些困局，需要進行策略選擇，推行以戶籍制度為核心的各類制度改革，保障農業(yè)轉移人口的市民化進程。

農業(yè)轉移人口市民化是推進城鎮(zhèn)化的必然要求和主要動力

農業(yè)轉移人口市民化是推進城鎮(zhèn)化的必然要求。所謂城鎮(zhèn)化也稱城市化，是指農業(yè)人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉移，第二、三產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程。城鎮(zhèn)化是衡量現代化過程的重要標志，是世界各國工業(yè)化進程中的必經階段，是由農業(yè)人口占多數的傳統(tǒng)農業(yè)社會向非農業(yè)人口占多數的現代文明社會轉變的歷史過程。城鎮(zhèn)化的實質，就是通過改變農業(yè)人口的戶籍和生存狀態(tài)，把農村居民遷居到城鎮(zhèn)工作和生活，使其逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民，實現農業(yè)人口市民化，把農村轉變?yōu)槌擎?zhèn)。

我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，在短時期內不可能把地處偏遠、條件落后的農村轉變?yōu)槌擎?zhèn)。因此，通過農村人口轉移到城鎮(zhèn)，實現農業(yè)轉移人口市民化，逐漸擴大城鎮(zhèn)幅員范圍，是推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要路徑，也是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。

農業(yè)轉移人口市民化是推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要動力。近幾十年來，隨著我國經濟增長，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛。從2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35%的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人。大量農業(yè)轉移人口為城鎮(zhèn)化的發(fā)展作出了巨大貢獻，成為推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要支撐力量。從我國目前城鎮(zhèn)化增長過程來看，中國城鎮(zhèn)化水平的提高主要依靠農業(yè)轉移人口進城就業(yè)。據統(tǒng)計，農業(yè)轉移人口增長對城鎮(zhèn)化率提高的貢獻超過50%。但同時也應看到，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量并不高，仍然存在著諸多亟待解決的問題，其中最為突出的是農業(yè)轉移人口市民化程度嚴重滯后。

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，大批農村勞動力異地轉移到了城鎮(zhèn)。在被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的人群中，有大約2億多農業(yè)轉移人口。但這部分轉移的農業(yè)人口在城市中并不享受完全的社會公共服務，他們的收入也比從事相同勞動的其他城市居民要少。由于這部分人不能真正轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，使他們始終游離在城鎮(zhèn)居民之外，勢必在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現貧富分化、社會治安混亂等現象。這將嚴重阻礙我國城鎮(zhèn)化水平和質量的進一步提高。因此，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先必須加快推進農業(yè)轉移人口市民化過程。

推動農業(yè)轉移人口市民化的制度困局

當前，我國農業(yè)轉移人口主要可以分為兩大類：一類是戶籍仍然在農村，但已經從農村遷移到城鎮(zhèn)工作生活或在農村與城鎮(zhèn)之間流動的農業(yè)人口；另外一類則是戶籍已在城鎮(zhèn)，且已在城鎮(zhèn)工作生活的一小部分城鎮(zhèn)居民。前者是因為農村與城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，農村人口為尋求更好的生活條件和發(fā)展機會而積極主動到城鎮(zhèn)謀取職業(yè)，把事業(yè)和生活安置在城鎮(zhèn)而成為“城里人”。這類農業(yè)轉移人口群體占據了較大比重，他們是我國市民化過程的主體，所遭遇到的制度困局也最大，也是本文關注的重點。后者則是在城市向外擴張的過程中，因為承包地、宅基地被征用，原本是農村戶籍的這些人口被動地從農村居民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。這類農業(yè)轉移人口群體比重相對較小。我國在各種政策和制度上也為這部分群體的市民化過程提供了各種優(yōu)惠和保障。

農業(yè)轉移人口市民化是城市發(fā)展、社會進步的必然，任何力量都無法阻礙這種歷史發(fā)展的趨勢。當前，我國仍然存在著諸多阻礙農業(yè)轉移人口市民化的因素?？傮w來說可以分為制度性因素和非制度性因素兩種。制度性因素是指農業(yè)轉移人口市民化過程中帶有某種意圖的人為主觀因素，主要包括制度、政策、意識形態(tài)等。非制度性因素則是指農業(yè)轉移人口市民化過程中的各種客觀因素，主要包括農村勞動力自身知識技能、自然環(huán)境、生產力發(fā)展水平等。對于我國現階段而言，制度性因素已成為制約我國農業(yè)轉移人口市民化最主要、最直接的原因，構成了農業(yè)轉移人口市民化的制度困局，主要表現在以下幾個方面：

戶籍制度制人為構造了城鄉(xiāng)壁壘，形成了城鄉(xiāng)二元結構，是阻礙農村轉移人口市民化的最主要因素。在計劃經濟時期，受蘇聯(lián)發(fā)展模式的影響，我國實行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略。在國家政策上，為了加快工業(yè)化建設，國家一方面運用行政手段，如通過強制性糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農產品剪刀差，將農業(yè)剩余轉化為工業(yè)積累；另一方面限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展。在制度上，自20世紀50年代以來，先后頒布了《城市戶口管理暫行條例》、《關于建立經常戶口登記制度的指示》、《中華人民共和國戶口登記條例》等法律法規(guī)，以法律的形式推行國家人口管理政策，嚴格限制農村人口向城市流動，形成了所謂的以戶口遷移為主要內容的戶口管理制度，涉及到與戶口相關的各方面內容。這一制度最終將農民禁錮在自己的土地上，控制農村人口過快流入城鎮(zhèn)，保證了農業(yè)生產的穩(wěn)定，也為工業(yè)發(fā)展積累了物質基礎。改革開放后，雖然我國進行了一系列戶籍制度改革，但是原有制度的基本內容仍然得以維持。即使是現在，在農村與城鎮(zhèn)交界處每年都會爆發(fā)大規(guī)模的“候鳥式”農業(yè)人口雙向流動。

不可否認，戶籍制度在我國歷史上對戶口管理、社會秩序維護等方面發(fā)揮過重要作用。但是隨著我國經濟的發(fā)展，尤其是社會主義市場經濟體制的建立，城鄉(xiāng)流動行為加劇，農業(yè)人口轉移到城市蔚然成風，現行戶籍制度中的一些弊端日益凸顯。我國當前戶籍制度最大的弊端，就是通過戶籍把城鄉(xiāng)兩地人為地劃分成兩個相互隔離的世界，把人口分成了城市人口和農村人口，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)人口的流動，為農業(yè)轉移人口設置了一道無法逾越的屏障。改革開放以后，迫于經濟發(fā)展的需要，開始放松對人口流動的管制。尤其隨著我國沿海等城市工業(yè)的迅猛發(fā)展，大量勞動力缺口增大，需要每年大批農民工進城務工，以滿足城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展對勞動力的需求。這就為農業(yè)人口轉移到城鎮(zhèn)提供了動力。城鄉(xiāng)人口流動在一定程度上能沖擊了戶籍制度的存在，也為戶籍制度改革提供了活力。戶籍制度改革已經成為不可阻擋的潮流。不改變當前的戶籍制度，不消除對農村戶籍的歧視，就無法完成農業(yè)轉移人口市民化的任務，也就無法真正實現高水平、高質量的城鎮(zhèn)化。

與戶籍制度相關的配套制度，區(qū)別對待農業(yè)轉移人口和城市居民，在城鎮(zhèn)中構成了新二元結構。戶籍制度并不僅僅是憑借“一紙戶口”把全國人口劃分為城鎮(zhèn)戶口與農村戶口這么簡單的問題，而是在這張紙的背后隱含著大量的相關配套制度及其利益分配機制。正是這些不均衡的利益分配機制，有差別地對待農業(yè)轉移人口，造成了農業(yè)轉移人口利益無法得到合理保護。改革開放以后，雖然我國開始放松了對城鄉(xiāng)之間人口流動的管制，農業(yè)人口開始大規(guī)模地向城鎮(zhèn)轉移，但是計劃經濟時代所形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍管理制度，以及相關的勞動用工制度和社會福利制度等，在很大程度上仍然被沿襲下來。這樣，雖然農業(yè)轉移人口與城市居民同居一個城市、干著同樣的工作，但是由于各種制度造成他們處于不同的社會地位、享受著完全不同的社會福利待遇，并且這種差別還有越來越大的趨勢。城市居民總體收入與農業(yè)轉移人口總體收入形成了鮮明的對比。于是，在城鎮(zhèn)內部出現了所謂的新二元結構：農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)居民的社會分層與對立。在這個意義上，我國農村貧困人口并沒有消失，而是轉移到城鎮(zhèn)中去了，新的貧困人口的很大一部分來自農業(yè)轉移人口。這種城鎮(zhèn)新二元結構與原來的城鄉(xiāng)二元結構的最大差別就是轉變了貧困人口的地域空間，其他各方面基本保留不變。由此造成我國當前社會廣為關注的農民工子女上學問題、農業(yè)轉移人口的就業(yè)、社會保障與城市資源共享問題等，這些都是這種新二元結構的具體體現。直到現在，盡管一些地方進行了某些農業(yè)轉移人口社會保障制度等方面的改革，但這些改革因為隱藏在其背后的社會福利等諸多因素而需要支付沉重的社會成本，導致了這種改革進展緩慢，農業(yè)轉移人口市民化進程也就舉步維艱。

推動農業(yè)轉移人口市民化的策略選擇

農業(yè)轉移人口市民化不是一蹴而就的事業(yè)，而是一個長期的復雜的系統(tǒng)工程，伴隨我國實現城鎮(zhèn)化、現代化全過程。因此，農業(yè)轉移人口市民化的總體原則，應根據不同群體市民化意愿以及能力的差異，不同地區(qū)人口承載能力的差異，因地制宜、有序推進。農業(yè)轉移人口市民化的過程也是身份平等化的過程，在這個身份轉變過程中需要對有關制度進行改革，以達到制度和社會的認同，最終實現身份平等。結合我國當前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的現實情況，針對我國農業(yè)轉移人口市民化的制度困局，筆者認為可以從以下幾個方面進行策略選擇：

進行戶籍制度改革，建立一元化的戶籍管理制度，消除戶口歧視。實行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，是我國在落后的農業(yè)生產基礎上實現工業(yè)化的無奈選擇。這種二元戶籍制度在當時特殊的條件下，具有一定的合理性。由于城市難以提供更多的就業(yè)機會和社會福利，只能以戶口這種形式把那些想進城的農民組織起來在農村進行農業(yè)生產，為城市居民大量提供穩(wěn)定的農副產品，并為工業(yè)部門發(fā)展積累所需的資本、提供廉價的原材料。正是依靠這種二元戶籍制度，我國迅速發(fā)展起來了工業(yè)，初步建立起了較為完備的工業(yè)體系。隨著我國經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化成為進一步工業(yè)發(fā)展，并最終實現現代化的重要甚至唯一途徑。因此，實現農村城鎮(zhèn)化，農業(yè)轉移人口市民化，成為必然之勢。改革二元的戶籍管理制度，建立城鄉(xiāng)一元的戶籍管理新體制，也就成為當務之急。

就目前我國社會發(fā)展的現狀來看，建立一元戶籍制度，需要從以下幾個方面著手：

一是進一步降低進城門檻，放寬戶口遷移政策。允許農民進入城鎮(zhèn)，只要具備一定的居住條件和較穩(wěn)定的收入，均可辦理戶口遷移；對在農村或小城鎮(zhèn)居住，要求遷入大中城市投靠配偶、子女、父母生活的人員，降低遷移條件要求，根據自愿申請原則，為其辦理戶口遷移手續(xù)；對在城市經商、投資、購買商品房，投資金額或購房面積達到一定數額的，允許本人與其親屬將戶口遷入城市。在有些條件允許的城鎮(zhèn)可以進一步降低進城門檻，只要身份合法，有較固定工作和居住條件，即可允許遷入城市落戶。

二是取消戶口分類。將居民戶口、農村戶口、暫住戶口、藍印戶口等統(tǒng)一稱為居民戶口，取消歧視性的分類管理。

三是放開城市接納人才。對持有大學本科，甚至大專學歷的農業(yè)轉移人口，允許進入城市人才市場，落戶城鎮(zhèn)，鼓勵農業(yè)轉移人才進城。

四是重申戶籍登記功能，淡化戶口利益，消除戶口歧視，逐漸擺脫其他行政管理部門將戶籍作為附加管理手段。通過以上改革措施，真正建立起一元戶籍制度，就可以進一步疏通農業(yè)人口轉移到城鎮(zhèn)的渠道，保障農業(yè)人口的有序轉移城鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)化的進程。

進行與戶籍相關配套制度的改革，建立農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)人口相同的社會保障制度、社會福利制度等。取消以戶籍作為社會資源分配工具的舊制度，消除城鎮(zhèn)內部出現的農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)居民社會分層的新二元結構，為農業(yè)轉移人口提供平等的社會保障和社會福利。這是我國當前和以后農業(yè)轉移人口市民化改革的重點和難點。戶籍制度改革并不是改出“一紙戶口”那么簡單，更深層的問題是戶籍配套制度的改革，即與戶籍相關的教育、就業(yè)、社會保障、社會福利等諸多方面的制度改革。而這些制度背后又會涉及到各種利益分配機制、利益均衡機制，涉及到對農業(yè)轉移人口合法利益的平等保護。從目前的情況來看，亟需著手的改革主要有：

一是建立健全農業(yè)轉移人口受教育制度，推行異地高考制度，解決入城農民工子女的教育、升學問題。農業(yè)轉移人口及其子女的受教育問題已成為當前我國一個突出社會問題。由于目前我國農業(yè)轉移人口大部分還是非城鎮(zhèn)戶口，其子女在城鎮(zhèn)入學無門，或因高昂的借讀費望而卻步。

二是繼續(xù)完善農業(yè)轉移人口的就業(yè)制度，保障他們就業(yè)平等權。農業(yè)轉移人口由于沒有城鎮(zhèn)戶口，他們在擇業(yè)、勞動報酬、失業(yè)保險等方面受到諸多限制，備受歧視，嚴重損害了他們的就業(yè)平等權。因此，取消某些城鎮(zhèn)戶口的特權，在招工、招干、買房等方面對農業(yè)轉移人口實行平等待遇。

三是繼續(xù)完善社會保障制度和社會福利制度。將農業(yè)轉移人口納入到所在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和住房保障體系等社會保障覆蓋范圍，為農業(yè)轉移人口的生存和發(fā)展提供與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障和社會福利。

結語

農業(yè)轉移人口市民化是我國城鎮(zhèn)化進程的必經之路，是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質量的必經之路。當前，我國農業(yè)轉移人口市民化的過程遭遇到了諸多制度困局，需要對以戶籍為核心的各種制度進行深度改革和探索。此外，為保障制度改革的順利進行和達到預期效果，還必須增加經濟投入、完善公共服務體系、加強文化教育等。

我們應該清醒地認識到農業(yè)轉移人口市民化是一個漫長而艱難的過程。即使建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，實現了農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)人口相同的社會保障制度和社會福利制度，并不表示農業(yè)轉移人口已經完成了市民化的過程。我們在關心農業(yè)轉移人口經濟條件改善的同時，需要讓他們充分接受現代城市文明的洗禮，通過他們自身努力提高綜合素質、更新價值觀念、轉變行為習慣，幫助和支持他們早日實現市民化目標。

【作者單位：重慶市社會科學院】