城市房屋拆遷中政府權(quán)力的錯(cuò)位與矯治

【摘要】城市拆遷涉及地方政府、拆遷方和被拆遷方等多方利益主體，地方政府在其中扮演著極其重要的角色。文章主要分析地方政府在城市房屋拆遷中權(quán)力錯(cuò)位的成因及產(chǎn)生的負(fù)面影響，繼而提出有效矯治城市拆遷中政府權(quán)力錯(cuò)位的對(duì)策思路。這有利于規(guī)范政府的管理行為，有效保護(hù)被拆遷方合法利益的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】城市房屋拆遷 地方政府 權(quán)力錯(cuò)位

在舊城改造、城中村建設(shè)等城市更新過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)符合絕大多數(shù)市民意愿的非直接商業(yè)性質(zhì)的公共利益的追求放在首位，在對(duì)土地實(shí)行征收或者征用時(shí)需要依照有關(guān)法律法規(guī)對(duì)被拆遷方實(shí)施拆遷補(bǔ)償。而在諸多現(xiàn)實(shí)拆遷過(guò)程中，由于很難運(yùn)用法律法規(guī)對(duì)公共利益的范圍界定清楚，從而容易導(dǎo)致某些地方政府為了追求政績(jī)或者地方財(cái)政收入而變更改造拆遷性質(zhì)，名為“公益拆遷”實(shí)則“商業(yè)拆遷”。甚至出現(xiàn)政府為了某些個(gè)人、單位或局部利益而忽視被拆遷方合法權(quán)益的問(wèn)題，致使拆遷補(bǔ)償難以彌補(bǔ)被拆遷方的拆遷成本、轉(zhuǎn)移安置措施也難以到位，從而容易引起被拆遷方對(duì)政府的不滿。因此，研究城市房屋拆遷中政府行政權(quán)力錯(cuò)位的負(fù)效應(yīng)及矯治對(duì)策，有利于規(guī)范政府的管理行為，有效保護(hù)被拆遷方合法利益的實(shí)現(xiàn)。

城市房屋拆遷中政府行政權(quán)力錯(cuò)位的負(fù)效應(yīng)

政府行政權(quán)力是以管理社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為基本價(jià)值取向的權(quán)力。然而，由于“國(guó)家、政府的公共權(quán)力不過(guò)是一種抽象的存在，代表國(guó)家和政府行使權(quán)力的都是具體的個(gè)人”，故政府行政權(quán)力“不可避免地存在著私人性的一面，并時(shí)刻構(gòu)成了一種否定權(quán)力公共性的異化力量，成為人們追逐私利的重要手段”①。隨著城市化進(jìn)程的加快，地方政府通過(guò)土地出讓、舊城改造、新城建設(shè)等方式促進(jìn)了城市建設(shè)的飛速發(fā)展，并促進(jìn)地方GDP和財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，同時(shí)地方政府也越來(lái)越依賴土地財(cái)政所獲得的巨大利益。正是由于地方政府的利益訴求明顯且強(qiáng)烈，加上缺乏有效制度的約束，城市拆遷中政府權(quán)力的錯(cuò)位才頻頻出現(xiàn)。

政府自利性突出，公共利益異化明顯。盡管“作為公共利益的代表，政府在行使行政權(quán)力的過(guò)程中，應(yīng)該有效地履行行政權(quán)力的治理功能；公平合理地配置社會(huì)資源；公平公正地分配社會(huì)物品”②，然而，“從組織和個(gè)人兩類利益主體及其雙重角色來(lái)看，政府利益是復(fù)雜的、多元的”③。

可以說(shuō)，作為公共管理主體，政府應(yīng)該提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公眾的利益。但是由于政府自利性的存在，城市拆遷有可能偏離公共利益的導(dǎo)向，變成追求行政管理部門或者個(gè)人局部的利益，甚至變相追逐小團(tuán)體或少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)的利益。具有自利性的政府部門容易利用行政權(quán)力來(lái)追逐城市拆遷所派生出的各種物質(zhì)利益，尤其是在分享土地轉(zhuǎn)讓收益或是土地增值收益時(shí)，往往在滿足政府自身利益需求的情況下再滿足被拆遷方的利益訴求，從而易使被拆遷方的合法權(quán)益受到損害（直接表現(xiàn)就是拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償安置措施不到位），無(wú)法保障被拆遷人獲得土地轉(zhuǎn)讓或增值收益，也無(wú)法切實(shí)降低被拆遷人的拆遷成本。

政府角色定位失當(dāng)，在城市拆遷工作中既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。改革開(kāi)放的實(shí)踐與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善要求“加快推進(jìn)行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能”④。然而在實(shí)際的城市拆遷活動(dòng)中，政府充當(dāng)拆遷人角色和作用的現(xiàn)象卻層出不窮。

政府官員作為公共事務(wù)管理者，往往認(rèn)為城市由其來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖?，而其他社?huì)組織和公眾則應(yīng)當(dāng)服從他們的管理。因此，為了改善地方投資環(huán)境，更好地招商引資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府傾向于積極地推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)和城區(qū)改造。通過(guò)招商引資和土地開(kāi)發(fā)，尤其是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，能夠令城市面貌短期內(nèi)煥然一新，從而迅速地“創(chuàng)造”現(xiàn)實(shí)的“政績(jī)”。同時(shí)，為了增加管轄區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模，政府官員也會(huì)主動(dòng)降低改造拆遷費(fèi)用來(lái)吸引投資者的目光。正是這種角色定位，使得政府在改造和拆遷中容易忽視被拆遷人的利益訴求和實(shí)際困難，甚至出現(xiàn)運(yùn)用政府強(qiáng)制性權(quán)力以確保拆遷順利推進(jìn)的突出問(wèn)題。

城市開(kāi)發(fā)與建設(shè)理念轉(zhuǎn)變不及時(shí)，忽視城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律的約束力。當(dāng)前中國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.68%，同2000年人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。這表明2000年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的提高。⑤然而宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好并不能代表所有地區(qū)、城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均非常良好。有些地方官員在任職期間，為了突出的“政績(jī)”、仕途的“順?biāo)臁?，忽略產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)事務(wù)有效管理的制約因素，甚至無(wú)視地方財(cái)政的局限，一味追逐短期經(jīng)濟(jì)利益，大建“政績(jī)工程”。這樣，在地方財(cái)政不寬裕的情況下城市規(guī)劃容易被更改，城市土地使用性質(zhì)容易被變更，政府運(yùn)用行政權(quán)力推動(dòng)城市改造拆遷就不可避免。

矯治城市拆遷中政府權(quán)力錯(cuò)位的對(duì)策思路

公共行政權(quán)力的公共性與私人性決定了公共行政權(quán)力既可以成為服務(wù)社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的權(quán)力形式，也可以成為個(gè)人或組織專權(quán)、濫權(quán)，謀取私利的通道。⑥因此，在城市房屋拆遷中有效矯治政府權(quán)力的錯(cuò)位、避免行政權(quán)力濫用，將直接關(guān)系到被拆遷方和拆遷方之間利益沖突的化解以及地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

合理界定“公共利益”的范圍，對(duì)城市拆遷所涉及的政府行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格限制。政府公共行政權(quán)力的目的性歸根到底在于獲得一定的利益，其有效性必然以社會(huì)公共利益的最大化為標(biāo)準(zhǔn)。⑦在城市開(kāi)發(fā)、建設(shè)過(guò)程中，政府的主導(dǎo)功能理應(yīng)充分發(fā)揮；在隨之出現(xiàn)的城市改造、更新、拆遷中，政府也需要合理行使行政權(quán)力，重視權(quán)力行使方式的選擇，確保城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)朝著穩(wěn)定、有序的方向發(fā)展。其中，對(duì)“公共利益”范圍的厘清將直接涉及拆遷人、被拆遷人的產(chǎn)權(quán)界定，特別是在公益性拆遷中顯得尤為重要。按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）⑧的規(guī)定，“公共利益”的范圍得到了明確界定，涉及“公共利益”需要的主要包括廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、國(guó)防設(shè)施建設(shè)、危舊房改造等七種情況。根據(jù)《條例》規(guī)定，只有符合以上七種“公共利益”需要的情況，政府才可以征收公民房屋。據(jù)此，地方政府在進(jìn)行城市房屋拆遷時(shí)必須按照依法行政的要求，依據(jù)明確的法律法規(guī)來(lái)界定“公共利益”的范圍，嚴(yán)格規(guī)范政府的土地征收行為。

準(zhǔn)確定位政府角色，變“全能政府”為“有限政府”，變“管制型政府”為“服務(wù)型政府”。只有政府準(zhǔn)確地定位自身角色，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，才能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政職能，促進(jìn)行政權(quán)力的有效行使，從而積極地回應(yīng)社會(huì)公共利益的訴求。在城市房屋拆遷中，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范城市改造拆遷程序，從擬定補(bǔ)償方案到對(duì)方案進(jìn)行論證再到征求公眾意見(jiàn)，以及最后組織聽(tīng)證確定方案等，都應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、公開(kāi)透明的原則。在此基礎(chǔ)上，公眾對(duì)改造拆遷方案的科學(xué)性、合理性將會(huì)有客觀的評(píng)判，進(jìn)而維護(hù)、增強(qiáng)政府的公信力。同時(shí)，政府征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人（即被征收人）給予公平的補(bǔ)償，基于“補(bǔ)償金不低于市場(chǎng)價(jià)格”原則對(duì)被拆遷人確定合理的補(bǔ)償金，以彌補(bǔ)其由于拆遷帶來(lái)的利益損失。最為關(guān)鍵的是，地方政府應(yīng)當(dāng)在拆遷安置過(guò)程中慎用行政權(quán)力，堅(jiān)決杜絕強(qiáng)制暴力拆遷，并確立先補(bǔ)償后搬遷的原則，從而能夠最大限度地減少因拆遷引發(fā)的沖突或矛盾，保障被拆遷人的合法權(quán)益。

系統(tǒng)塑造城市可持續(xù)發(fā)展理念，提升城市管理效能。城市房屋拆遷作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在城市開(kāi)發(fā)、建設(shè)中涉及到拆遷方、被拆遷方、地方政府等多主體的利益，因此作為城市公共事務(wù)首要管理主體的政府應(yīng)當(dāng)“建立集體的、共享的公共利益觀念，利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益”⑨，政府“不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共擔(dān)責(zé)任”⑩。政府官員在加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)城市改造和開(kāi)發(fā)的同時(shí)，應(yīng)努力克服狹隘“政績(jī)觀”的負(fù)面影響，避免對(duì)城市建設(shè)短期效果的追逐，應(yīng)重視城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，尊重產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理的客觀規(guī)律，將城市化建設(shè)目標(biāo)與地方公眾生活質(zhì)量提升、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)城市人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境等領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

【作者單位：四川理工學(xué)院法學(xué)院；本文系四川省教育廳青年基金項(xiàng)目和四川省教育廳面上項(xiàng)目的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：09SB038，11SB069】

【注釋】

①⑥⑦楊冬艷：“論公共行政權(quán)力的基本特征”，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009年第6期，第29～33頁(yè)。

②謝華，文宇：“試論行政權(quán)力負(fù)效用的矯正”，《理論月刊》，2009年第9期，第146～149頁(yè)。

③吳慶：“公共選擇還是利益分析—兩種公共管理研究途徑的比較”，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2007年第5期，第124～130頁(yè)。

④溫家寶：《 2006年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，http：//www.gov.cn/test/2009-03/16/content_1260216.htm。

⑤馬建堂：《第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)發(fā)布》，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722238.htm。

⑧《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，http：//www.gov.cn/flfg/2011-01/21/content_1791480.htm。

⑨⑩[美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第100頁(yè)，第47頁(yè)。