我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度實(shí)施情況研究

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地需求量大幅增加，加速了農(nóng)村土地的征收速度，但是，在征收的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償款卻不足以保證農(nóng)民日后的生存與發(fā)展，這在無(wú)形中引發(fā)了更多的社會(huì)矛盾，甚至動(dòng)搖了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因此，土地征收補(bǔ)償制度改革已經(jīng)是迫在眉睫的事情。文章在對(duì)當(dāng)前土地征收補(bǔ)償制度實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的改革建議。

【關(guān)鍵詞】土地征收補(bǔ)償制度 實(shí)施情況 改革措施

城市化進(jìn)程的不斷加快，將城市的物質(zhì)文明以及文化帶給了農(nóng)村。但是，在這一過(guò)程中，也帶來(lái)了土地非農(nóng)化征用。而這一過(guò)程中，諸多利益團(tuán)體在利益爭(zhēng)奪上的博弈異常激烈。20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)的土地征用方式以及法律依據(jù)都出現(xiàn)了重大變化，客觀上農(nóng)民的弱勢(shì)地位展露無(wú)疑。這一問(wèn)題的產(chǎn)生，很大程度上是土地征收補(bǔ)償制度的制定以及執(zhí)行中存在的問(wèn)題造成的。因此，要想真正維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，使其不受侵害，就要對(duì)土地征收補(bǔ)償制度中不合理的地方進(jìn)行徹底改革。

土地征收補(bǔ)償是指我國(guó)政府出于公共利益以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要方面的考慮，依照相關(guān)法律規(guī)定，采取強(qiáng)制性手段獲取土地權(quán)利并給予所有者適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊环N行為。

通常情況下，土地征收補(bǔ)償原則包括：完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則和適當(dāng)補(bǔ)償原則。其中完全補(bǔ)償是指補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值不小于被征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值；不完全補(bǔ)償相當(dāng)于被征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值；適當(dāng)補(bǔ)償則是不考慮被征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，而是給予其一定的補(bǔ)償，一般補(bǔ)償額要小于征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

文章結(jié)合當(dāng)前土地征收補(bǔ)償制度的實(shí)施情況，探索土地征收補(bǔ)償制度的改革措施。

我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

土地征收補(bǔ)償法律不完善，致使對(duì)公共利益的確定不明。首先，土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t不明確。行政補(bǔ)償原則可以明確反映出征收對(duì)象是否能夠獲得補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)某潭?。但是，在我?guó)的憲法中，并沒(méi)有清楚地指出行政補(bǔ)償原則。同時(shí)，國(guó)內(nèi)的土地管理法規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶皇桥c征收土地有直接關(guān)系的經(jīng)濟(jì)損失。而間接的或者附帶的經(jīng)濟(jì)損失不予考慮。

其次，土地補(bǔ)償規(guī)定中常常包含適當(dāng)補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償?shù)仍~語(yǔ)。在執(zhí)行的過(guò)程中，操作人員的主觀性操作傾向嚴(yán)重，以致于一些“不公平事件”頻繁出現(xiàn)。多數(shù)農(nóng)民的利益受損，而少數(shù)農(nóng)民因?yàn)橐恍瓣P(guān)系”，從中獲取暴利。這些問(wèn)題的產(chǎn)生嚴(yán)重違背了法律的公平性原則。

最后，國(guó)家對(duì)集體土地征收的必要前提就是為了公共利益需要。但是，在土地征收法律規(guī)定中，并沒(méi)有明確指出“公共利益”的具體范圍。但是，有一點(diǎn)明確的就是，商業(yè)需求絕對(duì)不是公共利益。而在實(shí)際的征收過(guò)程中，某些政府為了追求GDP，或者一些領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)私人目的，與一些商業(yè)集團(tuán)打著“公共利益”的旗號(hào)，擅自對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收，從而造成了大量的耕地流失，農(nóng)民流離失所。

土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)小。新中國(guó)成立初期，我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了更好地確保國(guó)家利益，當(dāng)國(guó)家利益與農(nóng)民利益發(fā)生沖突時(shí)，農(nóng)民必須犧牲自身利益，確保工業(yè)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)，很多方面都發(fā)生了重大變化，但是，在土地征收補(bǔ)償問(wèn)題上，卻沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。從而導(dǎo)致現(xiàn)今的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用僅局限在與土地有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)損失上，它們分別是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但是，很多間接或附帶經(jīng)濟(jì)損失無(wú)人問(wèn)津。

缺乏合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)日趨不合理，補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)整體偏低。2004年以來(lái)，盡管國(guó)家針對(duì)這一問(wèn)題，在農(nóng)民征地補(bǔ)償款發(fā)放之外，還適當(dāng)?shù)卦黾恿宿r(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)，以及責(zé)令地方政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，但這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

《土地管理法》中規(guī)定，土地征用的補(bǔ)償款是按照土地的原用途進(jìn)行配給，即按照農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償原則導(dǎo)致政府以及開(kāi)發(fā)商均獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而這巨額利益卻是建立在“奪取”農(nóng)民利益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，社會(huì)公平性嚴(yán)重缺失。

同樣，最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在不合理性?！锻恋毓芾矸ā分兄赋觯鹤畹脱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于原有生活標(biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，一旦失去，不僅失去了基本的生活保障，也失去了像醫(yī)療保障等重要的社會(huì)保障。而目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻并沒(méi)有體現(xiàn)出這些方面的需求滿足。另外，補(bǔ)償款的賠償額度最多為土地前三年平均產(chǎn)值的十倍，即使在物價(jià)穩(wěn)定的時(shí)期，也僅能維持現(xiàn)有水平十年，之后的生活又如何保障呢。

補(bǔ)償方式單一，安置方法簡(jiǎn)單。目前，我國(guó)土地征收補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償或者勞動(dòng)力安置補(bǔ)償。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于貨幣補(bǔ)償較為靈活，很多人選擇貨幣補(bǔ)償。但是，由于失去土地，農(nóng)民不得不面臨轉(zhuǎn)崗就業(yè)問(wèn)題，而且隨著征地?cái)?shù)量的劇增，農(nóng)民的轉(zhuǎn)崗就業(yè)問(wèn)題日趨嚴(yán)重。如果不能得到有效解決，因土地征收導(dǎo)致的失業(yè)數(shù)量將會(huì)達(dá)到幾千萬(wàn)，同時(shí)，由于農(nóng)民的自身素質(zhì)偏低，在崗位競(jìng)爭(zhēng)中常常處于劣勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致這部分人成為社會(huì)的弱勢(shì)群體，也為社會(huì)增添了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。

土地征收補(bǔ)償主體不明確，導(dǎo)致補(bǔ)償制度落實(shí)難。土地所有權(quán)的二元化，直接導(dǎo)致了我國(guó)土地征收補(bǔ)償金的受益人不明確?！锻恋毓芾矸▽?shí)施細(xì)則》中指出，土地征收補(bǔ)償款歸農(nóng)村集體所有，土地中的附作物以及青苗補(bǔ)償款歸所有者所有。這樣的規(guī)定看似明確，但是由于當(dāng)前法律對(duì)集體所有權(quán)沒(méi)有清晰界定，以至于土地征收補(bǔ)償款的歸屬問(wèn)題仍然存在。

土地征收補(bǔ)償程序缺乏完善性。程序不完善主要體現(xiàn)在：土地征收補(bǔ)償程序立法缺乏完善性、被征地農(nóng)民程序參與不足以及土地征收補(bǔ)償程序監(jiān)管力度不足等。

土地征收補(bǔ)償制度的改革思路

憲法中明確指出土地征收補(bǔ)償原則。通過(guò)對(duì)立法中現(xiàn)存的關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)土地征收補(bǔ)償原則屬于不完全補(bǔ)償原則。為了更好地體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家本質(zhì)，維護(hù)全體人民的合法權(quán)益，應(yīng)該在憲法當(dāng)中增添“公平、公正補(bǔ)償”原則。在該原則指導(dǎo)下，如果是非公益性或者具有經(jīng)營(yíng)性的土地征收補(bǔ)償，應(yīng)該采取“合理補(bǔ)償”，即被征地人不僅可以得到土地的市場(chǎng)價(jià)值，還可以獲取土地使用后的部分贏利價(jià)值。如果是公益性征地，征地補(bǔ)償也要以市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)，但可以適當(dāng)減少未來(lái)的贏利價(jià)值補(bǔ)償部分，從而更好地體現(xiàn)“社會(huì)公平性”。

在立法中明確“公共利益”概念以及適用范圍。目前，由于“公共利益”的概念以及適用范圍未能在立法中明確規(guī)定，以至于某些團(tuán)體或個(gè)人打著“公共利益”的旗號(hào)為自己牟取暴利，嚴(yán)重地影響到社會(huì)的“公平性”。因此，我國(guó)應(yīng)該在立法中明確指出公共利益的概念以及適用范圍。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況，有針對(duì)性地選取典型例子，以增強(qiáng)執(zhí)法的可操作性。

加大土地征收補(bǔ)償范圍以及內(nèi)容。除了現(xiàn)有的補(bǔ)償項(xiàng)目之外，還可以適當(dāng)添加一些補(bǔ)償款項(xiàng)。例如：在征地實(shí)施過(guò)程中，往往并非全部征收，而是被征地者持有土地的一部分，而對(duì)這一部分進(jìn)行補(bǔ)償之后，剩余的土地往往會(huì)受到一定的損害。再由于土地割裂帶來(lái)的灌溉受阻或者采光不足等，從而導(dǎo)致土地的利用率降低。因此，對(duì)這部分損失也應(yīng)給予補(bǔ)償。還有就是征地過(guò)程中造成的人員遷移，而剩下的人員往往在生活上或者心理上造成一定的影響，因此，應(yīng)該適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行“安慰補(bǔ)償”。另外，還可以增添諸如維權(quán)費(fèi)用補(bǔ)償、咨詢費(fèi)用補(bǔ)償以及臨時(shí)住房費(fèi)用補(bǔ)償?shù)取?/p>

提升土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。廢除按土地原有用途以及土地年均產(chǎn)值的土地價(jià)值計(jì)算方法。實(shí)行實(shí)時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格確定法，即土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值直接由征地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定。這種反映市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的定價(jià)方法既能經(jīng)受住市場(chǎng)的考察與檢驗(yàn)，也能有效保障失地農(nóng)民的生活水平。然后，建立一套完備的土地評(píng)估制度，合理借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將評(píng)估方式多樣化。如借鑒加拿大征地實(shí)踐中實(shí)施的類比法、總體支出法、總體收入法等，針對(duì)征地過(guò)程中出現(xiàn)的各種情況進(jìn)行有區(qū)別的價(jià)值評(píng)估，最大程度地對(duì)失地農(nóng)民的生活、就業(yè)進(jìn)行保障。

擴(kuò)大征地補(bǔ)償方式。可以在充分考慮我國(guó)具體國(guó)情的前提下，對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償方式除一次性貨幣補(bǔ)償外進(jìn)行如下擴(kuò)展：在條件允許的情況下，給予失地農(nóng)民其他的相當(dāng)數(shù)量與質(zhì)量的土地進(jìn)行生產(chǎn)生活；在工作安置之前對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行必要的就業(yè)培訓(xùn)，以提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力；對(duì)勞動(dòng)力人員采取留地安置，即通過(guò)征地機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)商，在已征地的范圍內(nèi)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置；政府可在土地征收安置中增設(shè)戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一方式。

明確補(bǔ)償主體，完善集體土地登記制度。首先，加大集體土地權(quán)屬的登記力度，界定產(chǎn)權(quán)界限，是使得農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)的有效途徑。其次，確立農(nóng)民為土地征收補(bǔ)償款獲取的直接對(duì)象，將地方各級(jí)政府從中排除，使得失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償真正體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值。最后，明確集體經(jīng)濟(jì)組織中截留、挪用補(bǔ)償款的刑事責(zé)任，明確集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的地位和作用，杜絕職務(wù)犯罪。

完善征地補(bǔ)償程序?？梢灾贫ㄍ恋卣魇昭a(bǔ)償基本原則，合理進(jìn)行土地征收補(bǔ)償程序的設(shè)定，加大對(duì)土地征收過(guò)程及結(jié)果的監(jiān)督管理力度。

【作者為廣西政法管理干部學(xué)院副教授】