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    家族政治與基層治理

    2013-12-29 00:00:00笪素林
    人民論壇 2013年21期

    家族政治是中國(guó)相沿成習(xí)的歷史傳統(tǒng),其生成與演變是特定的地理環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)、民眾生存方式、國(guó)家治理模式交互作用的產(chǎn)物。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言,家族政治對(duì)地方治理具有直接而顯著的影響,研究家族政治的生成邏輯與運(yùn)作機(jī)理,對(duì)于改進(jìn)地方治理,進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,具有重要作用。

    歷史傳統(tǒng):地方治理與家族政治的融合

    農(nóng)耕文明與家族本位。東南有浩瀚大海為屏障,西北以無(wú)際荒漠、連綿高山作阻隔,以黃河中下游和長(zhǎng)江中下游為核心區(qū)域的中國(guó)大地氣候溫潤(rùn),雨量充沛,土地肥沃。這種地理環(huán)境使得中國(guó)先民極早進(jìn)入農(nóng)耕文明。聚族為村,固守家園,氏族村落由此成為農(nóng)業(yè)中國(guó)的基本單元和組織方式,以天然的血緣關(guān)系為紐帶、以長(zhǎng)期共同生活所形成的情感為基礎(chǔ)、以家長(zhǎng)權(quán)威為保障的家庭倫理(情理本位)成了維護(hù)社會(huì)運(yùn)行的“自然法則”。

    封建主義與家族政治。生存資源的匱乏,一馬平川的地勢(shì),使得中國(guó)早期氏族部落始終處于激烈的戰(zhàn)爭(zhēng)與兼并之中;應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、提供諸如灌溉系統(tǒng)等公共設(shè)施的共同需求使得中國(guó)很早就建立起了龐大的協(xié)作體系。特殊的地理環(huán)境和成長(zhǎng)經(jīng)歷使得中國(guó)社會(huì)一開(kāi)始建立的國(guó)家就是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的龐大帝國(guó)?;诋?dāng)時(shí)的技術(shù)條件和已有經(jīng)驗(yàn),以血緣為紐帶、以情感為基礎(chǔ)由親到疏、由近及遠(yuǎn)的層層分封并世代相襲的封建體制成了理性選擇。封建主義實(shí)為家國(guó)體制,實(shí)行三層家族政治:天下治理名義上是天子家族政治,封地治理實(shí)為領(lǐng)主家族政治,底層治理則是平民家族政治。期間,經(jīng)周公改制和孔孟教化,中國(guó)宗法社會(huì)基本形成,封建秩序和家庭倫理臻于成熟(后來(lái),漢武帝罷黜百家,獨(dú)尊儒術(shù),家庭本位、我族中心、等級(jí)森嚴(yán)的宗法社會(huì)和倫理體系空前強(qiáng)化)。

    隨著時(shí)間的推移,血緣漸疏,情感漸淡,人地矛盾日益加劇,貴族領(lǐng)主之間紛爭(zhēng)不斷,而不斷的分封造成天子羸弱,無(wú)力解決糾紛,維持秩序,終致天下崩潰,封建瓦解,皇權(quán)體制于是取代了封建體制。

    皇權(quán)主義與家族政治。自秦至清,廢分封,行郡縣,為了實(shí)現(xiàn)萬(wàn)世一系、永享天下的夢(mèng)想,皇帝家族精心打造并親自掌控三大皇家私器:功能完備、嚴(yán)密有序的政府機(jī)構(gòu),周密?chē)?yán)苛、行之全國(guó)的法律體系和裝備精良、訓(xùn)練有素的常備軍隊(duì)。在設(shè)法壯大自身的同時(shí),極力削弱官僚和民眾:廢除世卿世祿制度和實(shí)行分而治之策略。一種社會(huì)均衡就此達(dá)成:皇家為了能夠維護(hù)自身利益,在給予民眾最低限度生存保障的同時(shí),對(duì)其采取分而治之的策略;由于既無(wú)富足的資源,又無(wú)集體行動(dòng)的能力,盡管境況艱難,但是,只要還能維持生存,民眾一般會(huì)對(duì)皇權(quán)表示忠誠(chéng)和順從。這種社會(huì)均衡一旦實(shí)現(xiàn),往往會(huì)自我增強(qiáng):由于沒(méi)有遭遇有效抗?fàn)?,皇?quán)繼續(xù)實(shí)行“庇護(hù)—控制”策略;在“庇護(hù)—控制”策略下,民眾始終缺乏行動(dòng)能力,只能完全順從。這樣,國(guó)家的“庇護(hù)—控制”治理模式與民眾的“忠誠(chéng)—順從”行為方式之間呈現(xiàn)出了雙向強(qiáng)化的趨勢(shì),只要皇家和民眾的關(guān)系格局沒(méi)有發(fā)生根本改變,這種均衡就不會(huì)被打破。

    超穩(wěn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和家國(guó)體制由此形成:家國(guó)同構(gòu),家為國(guó)的原型和動(dòng)力,國(guó)為家的延伸和放大,相輔相成,雙向強(qiáng)化,家庭倫理社會(huì)化,社會(huì)關(guān)系家族化,家、國(guó)之間的民間組織(公民社會(huì))始終未能發(fā)育,產(chǎn)業(yè)革命根本無(wú)法生成。于是,自秦以降,兩千年的皇權(quán)中國(guó),朝代雖有更迭,體制卻無(wú)創(chuàng)新;“治—亂”PUxNBep9Ac/mhwbFUgGHD05qH+yKHLVSfwn2hgkQweA=周而復(fù)始,既受制于遼闊的疆域和有限的資源,也得益于分治策略下社會(huì)的凝固有序,皇權(quán)只是下沉至縣,縣以下則實(shí)行地方自治(實(shí)為家族政治)。

    國(guó)家弱化與社會(huì)變革。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,傳統(tǒng)中國(guó)自然演變的外部環(huán)境被徹底打破,家國(guó)均衡結(jié)構(gòu)瓦解,皇朝帝國(guó)隨之崩潰。繼之而起的中華民國(guó)雖倡導(dǎo)“主權(quán)在民”的立國(guó)原則,卻無(wú)力整合國(guó)家,中國(guó)遂陷入分裂之中。在國(guó)家政權(quán)衰退之際,近代工商經(jīng)濟(jì)和民間力量逐步發(fā)展起來(lái),出現(xiàn)了西方意義上的“市民社會(huì)”萌芽,但是,農(nóng)業(yè)中國(guó)的基本格局一直未變,傳統(tǒng)中國(guó)的根基—地方士紳?rùn)?quán)威和家族宗法制度并未動(dòng)搖。

    社會(huì)基礎(chǔ):城鄉(xiāng)分治策略與社會(huì)結(jié)構(gòu)固化

    城鄉(xiāng)分治策略的推行。新中國(guó)成立之初,為了能夠在極低的歷史起點(diǎn)上和不利的國(guó)際環(huán)境下有效推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略,政府極力壓低勞動(dòng)力、原材料等投入成本,以獲得發(fā)展重工業(yè)所要求的高積累率。同時(shí),為了保證低工資下城市居民的生活消費(fèi)和低價(jià)格下加工企業(yè)的原料供應(yīng),國(guó)家又對(duì)糧食、棉花和油料等主要農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行低價(jià)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策。而為了確保在低價(jià)統(tǒng)購(gòu)條件下農(nóng)民仍然能將資源投入到國(guó)家工業(yè)化所需要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中,需要做出一種強(qiáng)制性制度安排,使國(guó)家能夠直接控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn),于是,農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)隨之開(kāi)始并不斷加速,直至1958年建立人民公社制度。

    為了實(shí)現(xiàn)低報(bào)酬下的勞動(dòng)供給和社會(huì)穩(wěn)定,國(guó)家在城市和農(nóng)村實(shí)行了兩種完全不同的制度。在城市,國(guó)家通過(guò)國(guó)有化、單位制等一系列制度安排對(duì)居民進(jìn)行有效控制的同時(shí),也低價(jià)甚至免費(fèi)為其提供食品、住房、教育、醫(yī)療等生活必需品和服務(wù),使其一直過(guò)著雖不豐裕卻也無(wú)慮的“優(yōu)越”生活。在農(nóng)村,國(guó)家通過(guò)戶籍制度和人民公社等制度安排,一方面強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村居民的控制,另一方面也為其提供基本生存保障。不過(guò),這份保障只限于最低生存水平,僅能勉強(qiáng)維持生命。國(guó)家給予城鎮(zhèn)居民在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、就業(yè)、住房等方面的優(yōu)惠待遇,農(nóng)村居民是不能享受的。

    社會(huì)結(jié)構(gòu)的固化。城鄉(xiāng)分治之下,中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)幾乎凝固不變。中國(guó)城市化率1950年為7.3%,30年之后,1980年僅達(dá)19.4%,1990年也只有26.4%,中國(guó)依然還是農(nóng)業(yè)社會(huì)。縣域之中,存續(xù)千年的宗族村落社會(huì)的基本格局一直未變。千年村落為數(shù)眾多,一般村落也逾百年。村里村外,家族成員或聚或連,盤(pán)根錯(cuò)節(jié),枝繁葉茂。雖然,宗族組織體系土崩瓦解,但宗族成員血脈相連的人倫關(guān)系無(wú)法鏟除,長(zhǎng)期共同生活的深厚情感難以消退,積存已久的集體記憶和相沿成習(xí)的傳統(tǒng)規(guī)則無(wú)法抹去。民眾自主行動(dòng)的其他組織資源也完全消解:正式的宗教組織被納入嚴(yán)格的政治管理系統(tǒng),各種名目的民間宗教不是被取締就是自然消亡,其他名目的互助會(huì)社、志趣組織和利益團(tuán)體,如香會(huì)、花會(huì)以及各種幫會(huì)等,被全部取消,連在革命年代由中共一手建立的農(nóng)會(huì)組織也停止運(yùn)行。于是,艱難的生存境況和封閉的生活環(huán)境,使得傳統(tǒng)家族組織的互助體系得以維持甚至得到一定程度強(qiáng)化,這不僅體現(xiàn)在婚嫁、喪葬、建房、看病等家庭大事方面,也體現(xiàn)在日?,嵤庐?dāng)中。

    宗族體系的修整。改革開(kāi)放以后,特別是近20年以來(lái),中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇深刻變遷,人口流動(dòng)規(guī)模大、頻率高。轉(zhuǎn)型時(shí)期,舊的體制已被打破,但成熟的市場(chǎng)機(jī)制和完善的法律體系尚未建立起來(lái),社會(huì)信用普遍缺乏,公共權(quán)力常被濫用,公民自主組織極不發(fā)達(dá),在此情形之下,能夠?yàn)槊癖妼さ脵C(jī)遇、爭(zhēng)取利益、提供保障的,除了一些政治組織,主要還是家族組織或類(lèi)家族組織。新中國(guó)成立60年來(lái),對(duì)于一般中國(guó)民眾而言,家族組織依然還是家族成員互幫互助、相依為命的文化—利益共同體。因此,既是出于精神慰藉和文化追求,也是出于利益拓展和權(quán)利保障,在嚴(yán)厲的政治管控稍有放松以后,許多家族開(kāi)始恢復(fù)宗族組織體系,重修宗譜(家譜)、宗祠,重塑祖宗牌位,重建祖塋墓碑。

    現(xiàn)實(shí)需求:等級(jí)現(xiàn)象與職業(yè)選擇

    職業(yè)選擇與身份等級(jí)。今日中國(guó)依然存在嚴(yán)重等級(jí)現(xiàn)象,不同的階層、不同的職業(yè),往往意味著差距巨大的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)待遇和社會(huì)聲譽(yù)。

    在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里,農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的發(fā)展機(jī)會(huì)和就業(yè)權(quán)利極不平等:幾乎所有地區(qū)的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體及事業(yè)單位基本不對(duì)農(nóng)民“招干”,所有城市都對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的職業(yè)、行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格限制,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多從事重工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等臟、累、苦、險(xiǎn)的體力工作。那些進(jìn)了城、進(jìn)了廠的農(nóng)民,除了極其優(yōu)秀和幸運(yùn)的少數(shù)人員,絕大部分的政治身份和社會(huì)身份還是農(nóng)民,他們享受不到正式工人和普通市民的基本權(quán)利。一定意義上講,對(duì)于所在城市,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民就是經(jīng)濟(jì)上的貧民、政治上的棄民、社會(huì)上的賤民。極力尋求一份體面工作,乃是中國(guó)民眾太過(guò)正常的理性追求。

    權(quán)力本位與職業(yè)選擇。在現(xiàn)今體制下,政治權(quán)力侵入并控制著社會(huì)生活的每個(gè)階層、每一領(lǐng)域,獲取政治權(quán)力往往擁有“贏者全得”之效應(yīng),求助政治權(quán)力、獲取政治權(quán)力也就成了普遍的社會(huì)現(xiàn)象。

    縣域之內(nèi),工作體面、待遇豐厚的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)數(shù)量極少,自主創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)和資源也無(wú)法與地級(jí)以上城市相比,因此,各色人等競(jìng)相擠入黨政部門(mén)進(jìn)而盡快謀就高位,干部子弟自然也不例外,黨政干部之間的聯(lián)姻也往往成為理想的婚姻選擇。在大型城市,尤其是直轄市和?。▍^(qū))會(huì)城市,獲取好工作的機(jī)會(huì)要多得多。特別是高干子弟,除了黨政部門(mén),大型國(guó)企、事業(yè)單位也是不錯(cuò)選擇,況且,根據(jù)規(guī)定,副處以上干部就可在黨政部門(mén)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位之間自由流動(dòng),對(duì)于高干子弟而言,謀求一個(gè)副處以上職位可謂輕而易舉。此外,效益較好的大型民企、外資企業(yè)也都有美差可選,自主創(chuàng)業(yè)甚至去國(guó)外發(fā)展也都更易成功。所以,家族政治在基層與高層一樣存在,只是呈現(xiàn)方式不同而已。

    制度空間:政治錄用與權(quán)力結(jié)構(gòu)

    干部錄用的渠道。1998年以前,干部錄用渠道較多:畢業(yè)分配,早先中專以上院校學(xué)生,畢業(yè)即獲干部身份,可以直接分配至黨政系統(tǒng)工作;軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè),軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部(包括志愿兵),不論級(jí)別,可以直接專業(yè)進(jìn)入地方黨政部門(mén);基層晉升,少數(shù)村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任經(jīng)聘用、提拔進(jìn)入事業(yè)編制或行政編制的干部序列;招干招工,面向社會(huì)招考,或?qū)Ρ鞠到y(tǒng)干部、職工子弟定向招考,錄用干部編制或工人編制(日后尋找機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)干);外部調(diào)入,由事業(yè)單位、國(guó)有和集體企業(yè)調(diào)入。1998年以后,干部錄用渠道逐步收窄,錄用方式日趨嚴(yán)格,行政編制干部(初次錄用)凡進(jìn)必考,事業(yè)編制職數(shù)大量削減,軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部也只有一定級(jí)別以上才能直接進(jìn)入黨政部門(mén),高校選調(diào)生也由原先免試進(jìn)入轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)考試、擇優(yōu)錄用(錄用比例高于一般招考)。

    權(quán)力空間:權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制。不論是初次錄用,還是日后晉升,不管是以前還是當(dāng)前,干部子弟都占有明顯優(yōu)勢(shì),現(xiàn)行制度安排為權(quán)力運(yùn)作提供了很大空間。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行制度安排,縱向來(lái)看,權(quán)力高度集中于上級(jí),上級(jí)決定著下級(jí)的職業(yè)發(fā)展和福利待遇,下級(jí)對(duì)上級(jí)存在著事實(shí)上的人身依附。橫向來(lái)看,社會(huì)權(quán)力高度集中于政治組織,而政治權(quán)力高度集中于黨政首長(zhǎng)。同時(shí),權(quán)力運(yùn)作通過(guò)“常委會(huì)”、“書(shū)記會(huì)”、“辦公會(huì)”、“碰頭會(huì)”等形式在狹小圈子甚至個(gè)人空間私密進(jìn)行,權(quán)力行使的個(gè)人化和隨意化也就難以避免。所以,只要獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的信任和支持,一級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)首長(zhǎng)在其轄區(qū)或系統(tǒng)內(nèi)是很難被有效監(jiān)控的。特別是縣域之內(nèi),由于地處偏僻,遠(yuǎn)離上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和大眾視野,加之縣域民眾行動(dòng)能力弱小,政治權(quán)力不易監(jiān)督,很難約束,幾乎成為絕對(duì)權(quán)力。

    為了盡量減少地方因素的負(fù)面影響,確保政治忠誠(chéng)和上級(jí)權(quán)威,提高施政效率,在當(dāng)代中國(guó)政治制度的安排上,明確規(guī)定了干部任用的回避制度。2006年8月,中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等三個(gè)文件,其中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)任職的“地域回避”做出的規(guī)定是,“領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣(市)黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員,一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市(地、盟)黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員?!蓖瑫r(shí),《公務(wù)員法》也明確規(guī)定:“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避,法律另有規(guī)定的除外?!边@種制度設(shè)計(jì)能在一定程度上減少地方因素的影響,提升上級(jí)權(quán)威,但并不能夠根本遏制權(quán)力濫用以及家族勢(shì)力對(duì)地方治理的負(fù)面影響。因?yàn)闄?quán)力濫用和家族政治的根本原因在于權(quán)力難以受到有效制約,而非權(quán)力擁有者來(lái)自哪個(gè)地方。如果權(quán)力擁有者不能受到有效約束,不論其去何處任職,都難以避免權(quán)錢(qián)交易等濫權(quán)現(xiàn)象。反之,即使是本地任職的官員,在本地權(quán)力體系的構(gòu)成因素之間具有相互制衡功能的前提下,也不可能濫用權(quán)力。

    于是,我們看到,某一干部異地任職以后,他的親戚朋友成群結(jié)隊(duì)隨之而入,或?qū)で笊虣C(jī),或進(jìn)入仕途,不一而足。而所謂異地任職基本就在同屬一市(省、縣)的鄰縣(市、鄉(xiāng))任職,領(lǐng)導(dǎo)還是原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo),與交流到自己原籍任職的干部也大多非常熟悉,有些還是甚至長(zhǎng)期共事的同僚,所以,不管是出于人情人面還是出于利益交換,相互幫忙或隔空招呼都是普遍現(xiàn)象。

    干部子弟的自身優(yōu)勢(shì):能力與人脈??傮w來(lái)看,干部子弟在從政知識(shí)、施政能力方面往往更具優(yōu)勢(shì)。干部子弟能夠受到更好的教育,領(lǐng)導(dǎo)的子女在當(dāng)?shù)匾话闵系亩际亲詈玫男W(xué)、初中和高中,進(jìn)入較好大學(xué)的幾率也更高,校內(nèi)校外也能得到更多的歷練,家庭內(nèi)部的言傳身教、耳濡目染,也使他們擁有較多的從政知識(shí)和施政技能。同時(shí),領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女形成了一個(gè)熟人圈子,互相比較了解,干部子弟更易被領(lǐng)導(dǎo)干部群體所熟悉和賞識(shí),在政治運(yùn)作尚不透明以及干部人選的提名權(quán)、推薦權(quán)依然只有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)掌控的情況下,即使沒(méi)有干部親屬臨時(shí)的推介和舉薦,干部子弟無(wú)疑也具有更多錄用和晉升機(jī)會(huì)。

    現(xiàn)實(shí)狀況:特點(diǎn)與影響

    當(dāng)前地方政治家族的基本特點(diǎn)。政治家族的大小,往往和家族核心人物的權(quán)力成正比—核心人物權(quán)力越大,家族內(nèi)出的干部也就越多。也和后代數(shù)量成正比,后代越多,家族內(nèi)出的干部也越多。同時(shí),政治家族子弟具有向核心部門(mén)、關(guān)鍵部門(mén)聚集的趨向,比如縣紀(jì)委、組織部、縣委辦、縣府辦等。

    政治家族有相對(duì)弱化趨勢(shì)。近年來(lái),干部錄用和晉升制度日漸改進(jìn),程序日益嚴(yán)格和規(guī)范,過(guò)程日益公開(kāi)和透明,干部錄用和晉升的競(jìng)爭(zhēng)性和開(kāi)放性有所提高,權(quán)力違規(guī)運(yùn)作的空間有所縮小,平民子弟進(jìn)入干部隊(duì)伍并獲晉升的機(jī)會(huì)顯著增加。獨(dú)生子女政策也對(duì)政治家族具有些許影響。而隨著高等教育的普及,社會(huì)開(kāi)放性和法制化程度提高,加之交通、通訊日益便捷,在大城市發(fā)展的干部子弟越來(lái)越多,諸如山西孫太平政治家族那樣的“士族大家”、“政治豪門(mén)”很難再現(xiàn)。

    政治家族現(xiàn)象短期內(nèi)難有徹底改觀。社會(huì)結(jié)構(gòu)還未根本轉(zhuǎn)變,宗族體系依然存在,傳統(tǒng)的思想觀念和行為方式普遍存在,情理高于法理的現(xiàn)象、“血濃于水、親疏有別”的處事方式依然盛行,干部錄用和晉升的權(quán)力操作空間依然存在,年青一代直系親屬雖然減少,但旁系親屬等宗族成員絲毫不少,作為家族體系延伸的同學(xué)、老鄉(xiāng)、朋友、干親數(shù)量未減,家族政治問(wèn)題依然嚴(yán)重。

    地方政治家族的主要影響。政治家族造成了社會(huì)不公,損壞了公共權(quán)力的公信力,降低了執(zhí)政黨的合法性。眾多政治家族子弟利用家族成員掌控的公共權(quán)力謀取個(gè)人私利,掠奪了本由平民子弟應(yīng)有的職位,使得平民子弟干部感覺(jué)不公平、不公正,造成了民眾對(duì)公權(quán)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部的不信任,家族政治運(yùn)作中的權(quán)錢(qián)交易、利益交換等濫權(quán)和腐敗行為,具有顯著放大效應(yīng),惡化了社會(huì)風(fēng)氣,動(dòng)搖了執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。

    政治家族形成了地方利益集團(tuán)和勢(shì)力集團(tuán),常常造成政策執(zhí)行梗阻。同時(shí),政治家族的關(guān)系網(wǎng)和利益鏈,扭曲人事關(guān)系,惡化工作氛圍,影響正常工作的開(kāi)展。政治家族具有極強(qiáng)的人身庇護(hù)和利益拓展能力,更易造成權(quán)錢(qián)交易、巧取豪奪等貪腐、濫權(quán)行為,嚴(yán)重?fù)p害公權(quán)體系、社會(huì)肌體和公共利益。

    家族政治對(duì)鄉(xiāng)村的社會(huì)運(yùn)行和政治發(fā)展往往具有更為直接的負(fù)面影響。例如,操縱或破壞村級(jí)選舉;直接干預(yù)鄉(xiāng)村組織決策;抵制有關(guān)政策和法律法規(guī)的執(zhí)行,引發(fā)家族之間甚至村莊之間的械斗和家族成員的內(nèi)訌,不同程度地?cái)_亂鄉(xiāng)村社會(huì)正常的生產(chǎn)、生活秩序,對(duì)于基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村政治發(fā)展造成不良影響。

    治理策略:完善任用制度和培育公共精神

    完善干部任用制度。著眼我國(guó)干部任用的現(xiàn)實(shí),應(yīng)努力從兩個(gè)方面加以完善:一是擴(kuò)大公眾參與。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的制度改革和理論探討常常受困于一個(gè)典型的虛假判斷:中國(guó)民眾尤其農(nóng)民素質(zhì)太低,沒(méi)有能力管理復(fù)雜的社會(huì)事務(wù),民主進(jìn)程不能太快。有關(guān)調(diào)查研究及改革實(shí)踐均表明:這是站不住腳的理論,很多地方正是通過(guò)民主選舉實(shí)現(xiàn)了由“亂”變“治”。中國(guó)民眾不僅擁有參與公共事務(wù)的權(quán)利,而且具備管理公共事務(wù)的能力。在干部錄用和晉升過(guò)程的每一環(huán)節(jié),都要有廣泛的公眾參與。第一,擴(kuò)大直選的范圍和層級(jí)。在總結(jié)縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,將直選的范圍和層級(jí)推至鄉(xiāng)級(jí)黨(黨員直選)政領(lǐng)導(dǎo)、部分縣級(jí)黨(黨員直選)政領(lǐng)導(dǎo)以及省、市人大代表。第二,改革提名制度,改變干部任用提名權(quán)只有極少主要領(lǐng)導(dǎo)中掌控的情形,賦予人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、社會(huì)組織乃至公民個(gè)體干部人選提名權(quán)。第三,設(shè)置公眾評(píng)議環(huán)節(jié)。第四,吸收公民代表列席、旁觀有關(guān)干部任用的討論、辯論、質(zhì)詢和表決。

    二是徹底公開(kāi)透明。干部任用不是國(guó)家秘密和公民私務(wù),干部任用的一切都應(yīng)徹底公開(kāi),包括條件、程序、方式、過(guò)程等,特別是擬任人選的相關(guān)信息和干部任用任用的整個(gè)工程。擬任人選的相關(guān)信息起碼應(yīng)該包括:個(gè)人經(jīng)歷、主要政績(jī)、家庭簡(jiǎn)況、個(gè)人財(cái)產(chǎn)等。過(guò)程信息應(yīng)該包括:由誰(shuí)提名或推薦、因何得到提名或推薦、考察和醞釀的方式和結(jié)果、相關(guān)討論情況包括與會(huì)人員的發(fā)言、答辯過(guò)程、表決情況等等。

    重構(gòu)地方治理的制度框架。變權(quán)力自上而下單向運(yùn)作為自下而上與自上而下雙向運(yùn)作,改變某些地方官員只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)不對(duì)地方民眾負(fù)責(zé)的狀況;建立起地方黨權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)有效分割、相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制,避免絕對(duì)權(quán)力的出現(xiàn)。地方黨委首長(zhǎng)由所在地所屬組織的黨員選舉產(chǎn)生,他同時(shí)向所在地組織的黨員、黨的機(jī)構(gòu)以及上級(jí)黨委負(fù)責(zé),接受來(lái)自上級(jí)和下級(jí)的共同監(jiān)督;立法機(jī)構(gòu)成員和地方行政首長(zhǎng)通過(guò)選舉產(chǎn)生,在立法和行政上同時(shí)向地方民眾和上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);司法系統(tǒng)(法院、檢察院)相對(duì)獨(dú)立,對(duì)法律和民眾負(fù)責(zé),擺脫在人事、財(cái)政等方面對(duì)于地方黨委和政府的依附地位,發(fā)揮公正的司法職能。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)、安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家安全機(jī)構(gòu)等中央垂直部門(mén)完全從地方政府序列剝離,只代表中央政府行使專屬中央的相關(guān)權(quán)力。這樣,任何權(quán)力都在其他權(quán)力的制約之中,權(quán)力濫用就會(huì)降低到最低限度,而權(quán)力的公共性會(huì)提升到令人滿意的高度。

    培育公共精神。公共精神是指人們關(guān)心和促進(jìn)公共利益的意識(shí)和行為,其核心價(jià)值包括“政治平等”、“參與和責(zé)任”、“信任和寬容”、“團(tuán)結(jié)和協(xié)作”。發(fā)達(dá)的公共精神是實(shí)現(xiàn)良好地方治理的決定因素,也是遏制家族政治的重要力量。培養(yǎng)公共精神,重點(diǎn)在于提升公民品德,主要包括以下幾方面素養(yǎng):權(quán)利意識(shí)、責(zé)任理念、平等精神和法治意識(shí)。

    培養(yǎng)公民公共精神的基本路徑有二:一是拓寬公共生活。公共精神是在公共生活的實(shí)踐活動(dòng)中逐步習(xí)得的,要吸納公民廣泛參與公共事務(wù)的處理和國(guó)家事務(wù)的管理。二是加強(qiáng)公民教育。首先,應(yīng)在價(jià)值和理念層面確立公共精神在教育體系中的基石地位,使公共精神成為政策設(shè)計(jì)者和直接施教者的思維方式和行為方式。其次,在教育內(nèi)容上加大公共精神教育的份額,進(jìn)行系統(tǒng)的公民訓(xùn)練,既重視培養(yǎng)公民獨(dú)立的人格精神,也重視培育以權(quán)利、責(zé)任為核心的公民意識(shí),還特別注重訓(xùn)練公民實(shí)踐個(gè)人權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公共利益的行為能力。最后,在教育方法上,應(yīng)改變那種純粹灌輸一些虛化、空乏的道德理念的做法,也不能總是塑造一些常人難以企及的“高、大、全”式的英雄人物讓人們學(xué)習(xí)、效仿,更不能以一種非此即彼的簡(jiǎn)單方式將個(gè)人權(quán)利與公共利益割裂甚至對(duì)立起來(lái),而應(yīng)以更貼近人性的方式,通過(guò)實(shí)踐、參與和體驗(yàn),在潛移默化之中將公共精神化為公民的思維方式和行為方式。

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