干部管理制度漏洞檢視

近期，有關(guān)官員子女在地方權(quán)力體系中被違規(guī)任用和獲得快速晉升的事件被頻繁曝光，顯示出了一種不同于錢權(quán)交易（即“買官賣官”）的用人腐敗現(xiàn)象，不能不引起人們對基層權(quán)力“家族化”的憂慮。文章擬從基層權(quán)力“家族化”的危害、成因和治理三個方面作一些探討。

基層權(quán)力“家族化”的危害

毒化了用人環(huán)境，打擊了公務(wù)人員的士氣。一個公平的用人環(huán)境對于培育良好的組織氛圍至關(guān)重要，這樣的組織氛圍建基于獎勤罰劣，升遷憑能力、績效和品德的用人機(jī)制，讓人“見賢思齊，見不賢而內(nèi)自省”，從而激發(fā)組織成員積極向上的工作動力。在公共部門，由于薪酬制度具有很強(qiáng)的剛性，即領(lǐng)導(dǎo)人員不能隨意增加或減少公務(wù)人員的報(bào)酬，也無法拿出足夠的報(bào)酬與績效掛鉤，因此，職務(wù)晉升就成為公務(wù)人員最重要的激勵手段。又由于職務(wù)晉升與薪酬掛鉤，從而增大了晉升的內(nèi)在激勵效應(yīng)?！坝萌宋ㄓH”則將這一激勵功能化為烏有，將嚴(yán)重挫傷公務(wù)人員的積極性。而且，權(quán)力“家族化”還會引起聯(lián)動效應(yīng)，侵蝕組織其他制度的威信，人們會視制度為擺設(shè)，導(dǎo)致組織管理的無序和混亂局面。道理很簡單，既然用人可以不按制度規(guī)則行事，而僅憑“血緣關(guān)系”，其他方面何嘗不可以呢？久而久之，組織的規(guī)范化建設(shè)就會成為一句空話。

進(jìn)一步加劇腐敗的滋生和蔓延，并加大了腐敗的治理成本。“用人唯親”本身就是一種腐敗，但它又會反過來加劇腐敗，因?yàn)闄?quán)力“家族化”后就會使一個地方或一個組織慢慢形成“裙帶關(guān)系”，家族成員彼此之間沆瀣一氣，架空組織和法律，以權(quán)謀私，不斷侵蝕公權(quán)力。同時，由于他們“抱團(tuán)”，串通一起，互相通風(fēng)報(bào)信，隱瞞和毀滅證據(jù)等，使國家相關(guān)部門在查處案件時變得更加困難，從而加大了治理腐敗的成本。

阻礙了正常的階層流動，為國家政權(quán)的穩(wěn)定留下隱患。一個健全的社會是一個能讓不同階層的人有序流動的社會，貧寒之士可以通過自己的努力和貢獻(xiàn)提高自己的經(jīng)濟(jì)和社會地位，甚至實(shí)現(xiàn)由“修身”到“治國”而“平天下”的抱負(fù)，否則，他們心中會逐漸滋生和積聚怨恨，仇視社會和國家政權(quán)，嚴(yán)重時他們還會通過暴力或其他非常態(tài)的方式將這種怨恨發(fā)泄出來，沖擊和破壞已有的社會秩序，造成社會動亂。中國兩千多年封建歷史的大多數(shù)時期里基本維持了相對穩(wěn)定的政局，其中一個重要原因就是有一個科舉制度，它使知識分子可以通過“面壁十年”的勤奮學(xué)習(xí)進(jìn)入到上層社會，從而消減和撫平社會積怨。有時之所以會發(fā)生政局的動蕩，也是因?yàn)橐恍┤藷o法通過這一途徑獲得升遷，使他們轉(zhuǎn)而求助于其他手段甚至暴力手段，如太平天國起義領(lǐng)袖洪秀全就是一個典型。歷史是一面鏡子，如果我們現(xiàn)在容忍基層權(quán)力“家族化”現(xiàn)象的蔓延，最終的后果必然是阻礙了階層流動，讓越來越多的社會底層人士失去了通過自己努力改變命運(yùn)的機(jī)會，他們會最終轉(zhuǎn)過來向社會發(fā)泄怨恨，到頭來那些權(quán)力“家族化”的受益者會與全社會一起承擔(dān)社會動蕩的惡果。

助長了“官官相護(hù)”的官場歪風(fēng)，不利于嚴(yán)格依法行政，阻礙國家的法制化建設(shè)。中國長期以來都有“官官相護(hù)”的潛規(guī)則，即官員彼此之間對一些或明或暗的不符合法律法規(guī)和其他制度的行為或灰色行為視而不見或暗中相助，還會以“水至清則無魚”為這些行為開脫而變得心安理得，大家彼此心照不宣，共同維護(hù)官員群體的特殊和既得利益格局。而權(quán)力“家族化”則會進(jìn)一步強(qiáng)化這種“官官相護(hù)”的官場文化，因?yàn)樵跈?quán)力“家族圈”成員之間，利益關(guān)聯(lián)更加密切，是一損俱損、一榮俱榮的“利益同盟”或“利益共同體”。如果權(quán)力“家族化”現(xiàn)象得不到有效遏制，“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”的法治精神就無從談起，國家的法治化建設(shè)將變得遙遙無期。

基層權(quán)力“家族化”的成因

干部任用制度不健全，為基層權(quán)力“家族化”留下了較大的制度空間。主要包括：其一，公務(wù)員錄用制度的不健全。按照現(xiàn)有的公務(wù)員錄用制度，一個人要想進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，最主要的渠道是公務(wù)員公開考試錄用，它一般要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)，即行政職業(yè)能力測試、申論和面試。隨著考試制度的日臻完善，前兩個環(huán)節(jié)的程序越來越嚴(yán)格，一般不太容易出現(xiàn)問題，但在面試的環(huán)節(jié)則存在較大的人為操作的空間，主要存在面試考官篩選不規(guī)范和不匿名、面試組織過程不嚴(yán)密、事先“打招呼”等問題，一些官員就是利用這些漏洞為其親屬“走后門”進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)的，從一些被曝光的案件中可見一斑。此外，“蘿卜招錄”也是一些人通過公務(wù)員考試錄用這一渠道使其親屬進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)的慣用手法，即特意為某人設(shè)計(jì)招錄條件；擴(kuò)大或縮小面試候選人數(shù)量；不向外公開不同考試測評環(huán)節(jié)的分?jǐn)?shù)權(quán)重比例等。凡此種種，其目的就是要為權(quán)力“家族化”打開方便之門。

其二，濫用選調(diào)生制度。選調(diào)生制度是公開選拔公務(wù)員的另一種常見形式，它更類似于定向招聘。它與公開考試錄用公務(wù)員不同，是由組織部門組織實(shí)施的，先由其確定符合條件的人選，然后再對這些人選進(jìn)行必要的考試和測評，競爭程度明顯低于公開考試招錄用公務(wù)員的形式，人為的因素也更大，更容易造成“蘿卜招錄”，是“官二代”進(jìn)入仕途的一條捷徑。

其三，干部調(diào)任制度。我國公務(wù)員法規(guī)定，公開考試錄用只適用于錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，而科長以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員則可以從非公務(wù)員系統(tǒng)（如國有企業(yè)、事業(yè)單位等）中直接調(diào)任。長期以來，國有企業(yè)和事業(yè)單位的人員錄用沒有公務(wù)員考試錄用制度那么嚴(yán)格，因此，一些官員便讓其子女或親屬先進(jìn)入這些單位，然后通過自己的權(quán)力施加影響讓他們晉升到科長以上的行政級別（與公務(wù)員機(jī)關(guān)一樣，我國的國有企業(yè)和事業(yè)單位等均有行政級別，一些單位的行政級別可與省部級平行。其領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員亦然），然后通過干部調(diào)任的方法進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)。

其四，干部任用制度的主要形式—委任制在運(yùn)行過程中流于形式。委任制是我國干部任用的最重要制度，表面上看它是一種民主集中制，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定干部任免。但是，委任制在實(shí)際的運(yùn)行過程中往往變形和走樣，變成了具有決定干部任免權(quán)的黨委常委們之間交易的一種游戲，一些地方更是出現(xiàn)了黨委書記“一言堂”，其他任用程序如組織考察、民主測評等都流于形式，是導(dǎo)致“用人唯親”、“裙帶關(guān)系”和權(quán)力“家族化”的重要制度根源。

其五，回避制度的不完善?，F(xiàn)有的干部回避包括親屬回避、職務(wù)回避和地域回避三種回避，其中存在的主要問題是回避的范圍太小，尤其是地域回避。歷史上，我國有“離鄉(xiāng)五百里之內(nèi)不得為官”的古訓(xùn)和實(shí)踐，意思是說，當(dāng)官要到遠(yuǎn)方去，不能在自己的家鄉(xiāng)當(dāng)官，因?yàn)橹袊且粋€人情社會，家鄉(xiāng)的人事關(guān)系太復(fù)雜。在鄉(xiāng)當(dāng)官，今天三姑六婆來“走后門”，明天表舅堂叔來求職，這官還怎么當(dāng)呢？但是，我國現(xiàn)在的地域回避制度只適用于縣鄉(xiāng)兩級，且為主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人。即便如此，一些地方也沒有嚴(yán)格執(zhí)行地域回避制度，為權(quán)力“家族化”提供了肥沃的土壤。一些“官二代”被接連迅速和破格提拔，不到30歲就成為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人，就是因其直系親屬長期在當(dāng)?shù)刈龉?，擁有豐富的社會資源，向相關(guān)部門施加影響所致。

干部任用制度的神秘性和封閉性，缺乏透明度，難以通過社會力量實(shí)現(xiàn)對它的有效監(jiān)督。很多時候，權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，都與權(quán)力運(yùn)作的神秘性和封閉性有關(guān)，用人腐敗也不例外。對于一般老百姓來說，大多數(shù)情況下，他們不清楚干部任用和晉升是如何運(yùn)作的，也就無法對其實(shí)施有效的監(jiān)督。雖然目前國家出臺了一些干部任前公示的規(guī)定，但從實(shí)施情況來看，存在的問題主要有：公示的載體太單一，如普遍采用在政府網(wǎng)站和平面媒體公示，不利于普通民眾了解擬任人選的情況；公示的時間太短，普遍在一個星期左右；公示的內(nèi)容不全面，如沒有公示擬任用某人的理由、與其他候選人比較擬任人選有什么優(yōu)勢、擬任人選的家庭和個人的情況、各個考試或考核環(huán)節(jié)的情況等。筆者認(rèn)為，公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，其行使的是公共權(quán)力，責(zé)任重大，決定了其不能享受普通公民那樣充分的個人隱私權(quán)。

用人問責(zé)制度的缺失，無法有效遏制權(quán)力“家族化”的蔓延。為什么一些“官二代”能獲得快速甚至違規(guī)晉升呢？除了前面我們分析過的“官一代”施加的影響外，還有一個重要原因就是用人問責(zé)制的缺失。干部提拔是一件非常嚴(yán)肅的事情，干部任用條件和程序也并不復(fù)雜，有任命權(quán)的人也不是不知道這些條件和程序，但卻有動力去冒險(xiǎn)違規(guī)操作，只有一個理由，那就是違法成本太低。從目前被曝光的腐敗案件來看，很少是因用人失察失誤而致“東窗事發(fā)”的，說明用人失誤被問責(zé)的概率很低。這就是一些干部一邊腐敗一邊還被不斷提拔，甚至上級官員明知下級官員存在這樣那樣的問題而仍然執(zhí)意提拔他們的重要原因。

基層權(quán)力“家族化”的治理之道

健全干部任用制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子之中。一個社會的良好治理歸根到底取決于健全的制度，治理權(quán)力“家族化”現(xiàn)象亦如此。

一是健全公務(wù)員錄用考試制度。除了繼續(xù)規(guī)范和健全行政職業(yè)能力測試和申論測試外，應(yīng)健全面試環(huán)節(jié)的程序性安排，如建立和健全外部面試專家?guī)熘贫?、增加面試官人?shù)、隨機(jī)抽選面試官、面試官回避制度、面試當(dāng)場亮分制度、公開不同測評環(huán)節(jié)的權(quán)重比例等。此外，要嚴(yán)禁“蘿卜招錄”。事實(shí)上，上述的一些做法已經(jīng)在一些地方公務(wù)員錄用中予以實(shí)施，并取得了很好的效果，值得大范圍推廣。

二是規(guī)范選調(diào)生制度，縮小該制度的適用范圍。應(yīng)該從制度上硬性規(guī)定選調(diào)生選拔的范圍，只能適用于一些特殊人才（如邊遠(yuǎn)地區(qū)和環(huán)境艱苦危險(xiǎn)地區(qū)、特殊技能人才）的選拔，絕大多數(shù)后備干部的選拔應(yīng)該從公開考試錄用的公務(wù)員中產(chǎn)生，這樣做不僅有利于制約權(quán)力“家庭化”趨勢，還有利于干部隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，也利于因選拔過程中的“蝴蝶效應(yīng)”而促進(jìn)公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展，更好地激勵他們努力工作的積極性。在適用選調(diào)生制度選拔人才的地方，則要規(guī)范選拔程序和方法，盡可能避免其淪為“官二代”進(jìn)入官場的專用通道。

三是規(guī)范干部調(diào)任制度。為了保證干部隊(duì)伍的生機(jī)和活力，保持干部隊(duì)伍與社會之間的密切聯(lián)系，以使他們更好地服務(wù)于國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，我們需要干部調(diào)任這一制度安排。在國外，公務(wù)員與社會人才之間的流動也是一件常見的事，但這種流動主要限于政務(wù)官、智囊人員、特定領(lǐng)域的技術(shù)人才和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人等領(lǐng)域，在大多數(shù)領(lǐng)域則更強(qiáng)調(diào)官員的穩(wěn)定性，有利于提高業(yè)務(wù)效率和保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。因此，今后的改革方向應(yīng)該是嚴(yán)格規(guī)定干部調(diào)任的范圍，并規(guī)定干部調(diào)任的程序和權(quán)限（宜適度集中），輔之于公開和透明的制度安排，以減少和杜絕一些當(dāng)權(quán)者將國有企業(yè)和事業(yè)單位作為其親屬進(jìn)入官場的另一塊“自留地”。同時，健全和規(guī)范國有企業(yè)和事業(yè)單位的人員錄用制度，從源頭上減少權(quán)力“家族化”的機(jī)會。

四是進(jìn)一步完善委任制，規(guī)范集體決策機(jī)制。如在干部選拔票決之前，充分征求如紀(jì)檢、綜治、審計(jì)、計(jì)生等有關(guān)方面的意見，推廣民意測評工作，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。在擴(kuò)大民主的基礎(chǔ)上，規(guī)范表決程序，嚴(yán)格實(shí)行票決制和無記名投票。還有，規(guī)范推薦提名制度，嚴(yán)格按照中共中央2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的對象、范圍、程序組織開展民主推薦。各級黨委（黨組）不經(jīng)過民主推薦不能確定考察對象，積極探索和推廣差額推薦制度。再有，規(guī)范“一把手”的干部調(diào)整動議權(quán)。如“一把手”提出調(diào)整干部的動議前應(yīng)事先征求其他班子成員的意見，特別是分管領(lǐng)導(dǎo)的意見，并提交黨委（黨組）集體討論決定；“一把手”只建議調(diào)整干部的方向、原則和范圍，不能直接指定具體候選人等。

五是積極推廣公開選拔和競爭上崗確定擬任領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。實(shí)踐證明，公開選拔和競爭上崗制度有利于克服用人中的不正之風(fēng)，有利于擠壓權(quán)力“家族化”的空間。應(yīng)著重在以下幾方面完善這一干部選拔制度：規(guī)定公開選拔的適用范圍，明確規(guī)定某種范圍的干部選拔必須經(jīng)過公開選拔或競爭上崗的方法確定擬任人選；規(guī)范操作程序，真正做到公開、公平、公正選拔領(lǐng)導(dǎo)干部；科學(xué)設(shè)計(jì)考核測評的方法和技術(shù)，使其能鑒別人才的真實(shí)素質(zhì)，保證評價(jià)結(jié)果的客觀性。同時，完善干部任用回避制度。除了進(jìn)一步完善親屬回避和職務(wù)回避外，重點(diǎn)應(yīng)完善地域回避制度，擴(kuò)大地域回避的范圍，如明確規(guī)定市（地）、縣、鄉(xiāng)三個層次的主要黨政負(fù)責(zé)人（一把手）和其他重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部需要實(shí)行地域回避。

打破干部任用制度的神秘性和封閉性，使用人權(quán)力在陽光下運(yùn)作。很多時候，透明化都是制約權(quán)力腐敗的有效藥方。就治理權(quán)力“家族化”而言，這里提出幾個方向性建議：完善干部任前考察機(jī)制，將考察范圍由過去的工作圈擴(kuò)大到生活圈；完善任前公示制度，包括多渠道公布擬任人選的情況、延長公示時間、擴(kuò)大公示內(nèi)容等，以便于民眾獲得干部任用的信息并判斷擬任人選是否受到了親屬因素的影響；積極探索社會參與干部任用的機(jī)制，如推廣民意測驗(yàn)考察候選人的制度和日常民眾參與考核官員的制度，將群眾公認(rèn)作為任用干部的一個重要依據(jù)，并把這一工作做實(shí)做細(xì)，防止流于形式。

建立和健全用人問責(zé)制度。首先，強(qiáng)化委任制中決策者對人才選拔的責(zé)任，建立健全對違規(guī)用人的懲處制度、推薦者的責(zé)任追究制度等。其次，鼓勵社會各界通過多種途徑對用人過程進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，對典型的權(quán)力“家族化”案件進(jìn)行曝光。再次，發(fā)揮各級人民代表大會在選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部中的監(jiān)督和制衡作用。對需要經(jīng)人大表決選任的政府組成人員，在提交表決前，應(yīng)在人大會議上經(jīng)過詢問、質(zhì)疑等程序，并告知紀(jì)檢、綜治、審計(jì)等各有關(guān)方面的意見。發(fā)揮人大主動罷免官員這一強(qiáng)大的權(quán)力監(jiān)督功能，將那些靠親屬關(guān)系獲得任用而德才較差、業(yè)績低下者擠出權(quán)力核心。對于其他非人大選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，人大可以通過平常的執(zhí)法檢查以及國家有關(guān)機(jī)關(guān)、社會組織和選民的投訴和建議等渠道掌握干部任用中存在的問題，向有干部任免權(quán)的機(jī)關(guān)提供建議和意見，促進(jìn)用人公平環(huán)境的生長。由于大多數(shù)人大代表不是專職從事人大工作的，其監(jiān)督作用存在著缺位的情況，因此，可考慮在人大常委會中設(shè)立專門從事干部任用監(jiān)督的常設(shè)職能部門，使監(jiān)督工作常態(tài)化，及時發(fā)現(xiàn)干部任用中存在的問題，向有關(guān)干部任免機(jī)關(guān)及時反饋信息，做好實(shí)時監(jiān)督和多方位監(jiān)督。