基層權(quán)力“家族化”危機及其現(xiàn)實根源

近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型“曲度”的加大和輿論監(jiān)督力度的增強，基層政權(quán)中權(quán)力私人化或“家族化”現(xiàn)象正爆發(fā)性、多發(fā)性地出現(xiàn)在公眾面前，從湖南湘潭的“火箭提拔”到山西的“房媳”事件再到廣東揭陽的“替父接任”，等等，都是名副其實的“官員家族化”現(xiàn)象，更為嚴重的是，諸如此類的事情已不再是僅限于某個區(qū)域的個案而是出現(xiàn)了層層寄生的格局和多發(fā)局面，“世襲”的方式也從一般的父子、母女間的單線“傳承”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙蝗说玫?，雞犬升天”態(tài)勢，如山西“房媳”事件中，其家族成員就至少有15人在運城市擔任官員。這些事實展現(xiàn)了“官場生態(tài)”畸形化的危險傾向和基層政治生態(tài)的毒瘤性突變，既刺激著公眾脆弱的神經(jīng)，又侵蝕著人民的利益和民主政治建設來之不易的成果，如果這種現(xiàn)象蔓延開來，中國勢必會形成一種權(quán)力家族化和地方權(quán)力黑社會化的狀況。從根源上看，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，既與傳統(tǒng)政治文化的負面影響息息相關又與我們國家既有的體制性障礙密不可分，厘清這些因素對于給出相關的消解策略具有重要意義。

傳統(tǒng)政治文化的影響

中國傳統(tǒng)政治文化的重要特征是以家國同構(gòu)、血緣認同為基礎的倫理政治，這種文化特性對維系中國社會歷史發(fā)展的穩(wěn)定、和諧、一統(tǒng)等起到了積極作用，同時，也帶來諸多的負面效應，新中國成立后雖幾經(jīng)革弊，卻依然留存，是導致時下“家族政治”現(xiàn)象抬頭的一個重要原因。

家族主義導致的圈子效應。在封建社會，由于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟主導，中國形成了以“家國同構(gòu)”為特征的社會結(jié)構(gòu)和關系模式，其顯著特征是以家庭作為國家的基本單元，不論政治、經(jīng)濟、文化、宗教、社會等功能都可以利用家族來擔負，家構(gòu)成了中國傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的模本和社會政治發(fā)展的基點，并伴隨著封建社會的更替在中國沿襲了幾千年，而其產(chǎn)生的負面影響，尤以圈子效應最為凸顯。

一是家族圈。家的親緣性自然特征，使得其對于血緣之外的“圈外人”存在著天然的排他性和偏見性，雖然家庭是組織人類的一種有效方式，但它又天然地具有排他特性，并不可避免地會產(chǎn)生狹隘的偏見，所謂“物以類聚，人以群分”，家族就更是認親疏內(nèi)外。

二是準家族圈、哥們?nèi)Α⒗媛?lián)盟等。按照費孝通先生的觀點，中國傳統(tǒng)社會的基本結(jié)構(gòu)和政治生活過程稱為差序結(jié)構(gòu)，其政治活動是由己開始在差序圈子中不斷往外推的過程，是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。沿著這樣的差序格局，與之相連的利益相關者，就會逐個形成一定的圈子，只要有一點點的相關性都可以按照家族的關系來結(jié)盟。圈子效應最大的特點就在于按照親疏輩分、圈內(nèi)圈外的關系格局來把控和運轉(zhuǎn)權(quán)力，“德必稱位，位必稱祿，祿必稱用，由士以上則必禮樂節(jié)之，眾庶百姓則必以法數(shù)制之?！保ā盾髯印弧罚τ谌?nèi)人多加照料，如是家人、親信則提的快、拔的高或身居要職，而處于圈外或遠離這個圈子的人則很難有所作為，縱使提拔也是處于“虛位”或最苦最累的“一線”，不僅如此，在政治問責和法律懲處上還對圈子內(nèi)成員多加庇護，對圈外的人則多加“推手”甚至“栽贓陷害”，形成官官相護、親親相保的聯(lián)盟，這也就不難理解，為何我國基層政權(quán)治理中“異地為官”制度雖實行了多年，但“強龍斗不過地頭蛇”或“被拉下水”的現(xiàn)象卻依然頻頻發(fā)生。所以說，“家族是中國傳統(tǒng)文化的堡壘。中國文化之所以這樣富于韌性和綿延力，原因之一，就是由于有這么多攻不盡的文化堡壘?！雹?/p>

血緣認同導致的利益均沾效應。血緣是身份社會的基礎。尊重血緣親情，自古以來就是中國人的傳統(tǒng)，也是“家國同構(gòu)”政治模式的一個重要特質(zhì)。從發(fā)生學的角度來看，血緣具有不可選擇性、不可逆性和沿襲性的特定性質(zhì)，不可選擇性要求的是“親親”，以家人為先；不可逆性要求的是“尊尊”，以長輩為大；而沿襲性要求的則是“同源”，以族譜為根。血緣認同的這種特性為封建社會的君主專制及其一統(tǒng)天下提供了重要的政治心理條件和合法性支撐，同時也對政治生活形成了諸多阻滯，最為典型的是利益均沾效應的形成。

一是人與人的權(quán)利和義務根據(jù)親屬關系來決定。處在權(quán)力場域中的人很容易因為血緣的親疏有無而被固定在某個位置上，自由流動或升遷難以實現(xiàn)，縱使有法律的牽制和干預，擁有家族或血緣利益優(yōu)勢的人也會想方設法采取各種迂回策略“尋租”或“牟利”，即用血緣的坐標來劃分空間的方向和位置，尊卑貴賤、親疏密間皆定格妥當。尤為特別的是，血緣所決定的社會地位不容個人選擇，在很大程度上，有什么樣的父母、出身和門第，就決定了你未來的生存發(fā)展狀況，并且是天然合理的，所以有權(quán)勢的人會利用這個無法競爭，又不易藏沒、歪曲的事實來做分配各人職業(yè)、身份、財產(chǎn)的標準，這就是我們常言的“拼爹”或“聯(lián)姻”。

二是形成“老子當官兒當官”的“隱性腐敗”。因為有血緣的特殊關系，處于血緣網(wǎng)織中的人可以在權(quán)力場域或格局中輕而易舉地獲得一席之地，質(zhì)而言之，“血緣社會就是想用生物上的新陳代謝作用、生育，去維持社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。父死子繼：農(nóng)人之子恒為農(nóng)，商人之子恒為商—那是職業(yè)的血緣繼替；貴人之子依舊貴—那是身份的血緣繼替；富人之子依舊富—那是財富的血緣繼替?！雹?/p>

三是形成“一人得道，雞犬升天”的規(guī)模效應。權(quán)力“血緣化”的慣勢一旦形成，不光是家庭內(nèi)部，所有與之有粘連或私人化的東西都有可能沾上腐敗的光，正如馮友蘭先生說的：“家族制度過去是中國的社會制度。傳統(tǒng)的五種社會關系：君臣、父子、兄弟、夫婦、朋友，其中有三種是家族關系。其余兩種，雖然不是家族關系，也可以按照家族來理解。君臣關系可以按照父子關系來理解，朋友關系可以按兄弟關系來理解?！雹垡虼?，在權(quán)力的家族化過程中常常伴隨的是諸如權(quán)力“秘書化”、“二奶化”、“情婦化”、“司機化”等現(xiàn)象，這也正是一位貪官落馬，其妻兒老小、七大姑八大姨、秘書、司機、二奶等都難以擺脫干系的原因所在。

倫理政治導致的人治主義效應。中國傳統(tǒng)政治文化實行德治和禮治的治理模式，仁為價值理性，禮為工具理性，毋庸置疑，二者在中國封建社會幾千年的發(fā)展治變中起到了重要的作用，同時也導致了政治的倫?；驼谓y(tǒng)治過程中人治主義的泛濫和盛行，并遺留至今。眾所周知，對國家的治理應該是德、法并舉的過程，對于任何一方的偏廢都將使政治發(fā)展偏離正常的軌道。由于傳統(tǒng)政治文化過于倚重道德理性的政治優(yōu)先性，所以在社會治理上，總是希冀于由貴人、賢人和智者來統(tǒng)治，而對為政者個人德行的過分倚重，卻最容易導致人治主義，所謂“文武之政，布在方策。其人存，則其政舉；其人亡，則其政息”（《中庸》），講的就是這種道理。質(zhì)而言之，人治主義的根本就是所有的政治問題都系于君主和大小官吏的德性修養(yǎng)、個人意志及其忠奸智愚之上。在這種規(guī)律之下，必然體現(xiàn)以人情治國為弊端的人治主義效應：

一是官員法律意識淡薄，以人情干預或替代法律。由于重人治，而人治的毛病，往往變成我就是法律，生殺予奪完全由我，最后就變成沒有制度，以人情干預或替代法律的事也就變成了一種常態(tài)，所謂“凡有獄訟，必先論其尊卑上下、長幼親疏之分，而后聽其曲直之辭?！保ā吨煳墓募ぞ硭氖罚?/p>

二是民主意識淡薄，以人情干預或處理政務。人治的另一重要特點就是講究“關系主義”，任人唯親，即根據(jù)關系的好壞、親疏程度及對方是否有背景、資源來決定事情的辦理方式，最終形成一張張私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡。

現(xiàn)實的體制性障礙

近年來，我國一直正處于社會改革發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，遭遇和面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)和問題，加之一些歷史遺留問題的影響，也給基層權(quán)力家族化現(xiàn)象的滋生提供了溫床。

接班觀念的異化。20世紀50年代末至80年中期，為關心職工生活，緩解勞動就業(yè)壓力，推動企業(yè)和社會的改革發(fā)展，我國逐步確立了子女頂接班制度，即父母退休、退職后，由其子女辦理手續(xù)，頂替空下來的名額，進入父母原工作單位上班，是我國勞動制度的一項基本內(nèi)容。這種方式是中華人民共和國歷史上，尤其是20世紀七八十年代全民所有制和集體所有制單位招工的一種重要方式，也是很多職工子女和知識青年返城就業(yè)的重要出路，是當時幾乎人人耳熟能詳?shù)纳鐣F(xiàn)象，對我國的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了應有的貢獻。到80年代中期，隨著勞動就業(yè)體制改革的深化和公平、競爭、擇優(yōu)就業(yè)觀念的深入人心，加之頂替的消極作用日益增加，這種就業(yè)制度越來越不適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，至1986年10月1日，國務院關于暫時停止辦理子女頂替補員工作的一系列要求開始執(zhí)行，這項實行了20多年，被俗稱“接班”的就業(yè)制度正式退出歷史舞臺。其弊端主要有三點：一是不少地區(qū)自行擴大頂替的范圍。二是出現(xiàn)了大量徇私舞弊、弄虛作假、違紀違規(guī)的情況。三是對教育、價值觀念和社會風氣產(chǎn)生了一定的消極影響，部分年輕人接受教育的積極性不高，進取心不強，等靠要觀念濃厚。

時下，接班制度雖然已經(jīng)終止多年，但是接班的思維定勢及其弊病帶來的后遺癥依然未完全清除，并在一些領導干部的心中以一種更加異化的形式出現(xiàn)，從目前基層頻頻出現(xiàn)的“權(quán)力家族化”現(xiàn)象，我們也能看到其影子：一是將“接班”作合法化的解釋，即通過制度的漏洞，讓自己的親人獲得權(quán)力，并策劃出合理的解釋，如“蘿卜招聘”、“定向選撥”等。二是官員之間進行私下權(quán)力交易，即通過相互培養(yǎng)和提拔各自親人的方式，實現(xiàn)權(quán)力的合理“接任”，這是時下出現(xiàn)的新型“隱性腐敗”。三是將接班與“世襲”相結(jié)合，即從兒時階段開始就有意識地培養(yǎng)，并為之進行造勢、營造關系圈子。四是將接班的范圍進一步擴大化，任人唯親，不光是兒子、女兒，只要有親緣關系的人也納入其中之列。

民主建設的滯后。民主是社會主義的本質(zhì)要求，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化，中國特色的社會主義政治發(fā)展道路是“黨的領導、人民當家作主和依法治國”三者的有機統(tǒng)一，核心是人民當家作主。十六大強調(diào)黨內(nèi)民主是黨的生命，十七大強調(diào)人民民主是社會主義的生命，十八大報告特別強調(diào)必須堅持人民的主體地位。時下，我們提出的中國夢，也是政治文明的夢。毫無疑問，民主對保障人民群眾的主人翁地位，提高政治運行的行政效率，維護國家的長治久安及社會和諧具有重要的作用。新中國成立后，我們確立了中國特色社會主義民主這一新型的民主模式，在民主政治體制改革和建設方面取得了巨大成就，但與經(jīng)濟建設發(fā)展進程和人民的期盼相比，仍存在滯后和不完善的地方，帶來了諸多問題，而目前基層政權(quán)出現(xiàn)的權(quán)力家族化現(xiàn)象，就是其中之一。

一是協(xié)商民主有余，選舉民主不足。新中國成立后，我們確立了人民代表大會制度，并將民主集中制作為組織活動原則，在權(quán)力的分配、授予等方面也相應采取了任命與選舉相結(jié)合的方式。由于歷史傳統(tǒng)和實情不同，我們國家的民主在很大程度上其實是協(xié)商性的，即對官員的任用，通常是小范圍討論或談話后，以黨組或黨委任命的形式出現(xiàn)，而通過選舉選拔任用的范圍和比例較小，即使有，也常常是僅限于副職而正職卻通過任命產(chǎn)生，直選更是只停留在代表選舉的層面。顯然，這種選舉民主與協(xié)商民主不平衡的局面，給基層權(quán)力的私有化、家族化提供了巨大尋租或腐敗的空間，通過任命的方式，很多親信都能堂而皇之地獲得權(quán)力。而從民主的理想狀態(tài)看，既然是民主，就離不開選舉，二者需要結(jié)合起來。

二是高層民主豐實，基層民主不足。中國存在著從中央到縣鄉(xiāng)的各級政權(quán)，每一層級都有相應的民主形式，從這個角度看，中國的民主有基層民主與高層民主之分。隨著中國政治體制改革的深入和政治文明的發(fā)展，我國高層民主的形式日益豐富多樣，從黨內(nèi)民主到人民民主，中央高層在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面都做出了表率。民主選舉方面，近年來，從每一年一次的兩會到五年一次的黨代會，代表和官員選舉的差額率在逐年加大。據(jù)統(tǒng)計，十八大代表選舉的差額率高于15%，超過了十七大的10%，而中央委員選舉的差額率也高于9%，超過了十七大的8.34%；而民主決策、民主管理的形式則日益多樣和透明；民主監(jiān)督方面，新一屆中央領導集體提出的八項規(guī)定更是深受社會的好評；正是因為這些善政，中央政府贏得了人民的高度信任。相反，在我們基層政權(quán)中，民主的效率和效果卻大打折扣，從網(wǎng)絡和社會的反映度來看，民眾對基層官員的不信任度日益偏低有的甚至降低到了冰點，基層官員的腐敗也呈高發(fā)態(tài)勢。一方面，受傳統(tǒng)政治文化中“郡縣制”思維模式的影響，部分地方官仍抱有天高皇帝遠的觀念，以“小王國”首領的姿態(tài)掌控并隨意運用手中的權(quán)力；另一方面，由于基層民主實踐的不深入或不徹底，權(quán)力特權(quán)化、私有化的現(xiàn)象也隨之不斷出現(xiàn)，有的甚至違背歪曲中央政策；在這樣的情況下出現(xiàn)基層權(quán)力家族化現(xiàn)象不足為奇，而如果這種現(xiàn)象日益彌散，將對我國的社會政治穩(wěn)定產(chǎn)生極大的威脅，“基層不牢，地動山搖”指就是這種問題。從實踐看，在政治生活中，理想的狀態(tài)是公民對各級政府都信任，唯有實現(xiàn)基層民主與高層民主的上下聯(lián)動和一致，才能降低人民權(quán)利遭受擠占、損害甚至剝削的程度。

三是民主愿景怡人，法律突破不足。民主和法治相輔相成、不可分割，民主是法治的基礎，法治是民主的保障，無論哪個國家、哪個階段、哪種民主政治模式都離不開法治。新中國成立后，我們堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，為中國特色社會主義民主描繪了美好圖景，催人奮進，但作為民主保障的法律建設卻略顯滯后和動力不足。新中國成立60多年來，特別是改革開放30年來，我們黨堅持以人為本，弘揚法治精神，樹立富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善等理念，建立和完善了中國特色社會主義法律體系，在建設中國特色社會主義的偉大實踐中，中國的法治建設取得了巨大成就?？梢哉f，我們已經(jīng)具有了多樣而充實的法律法規(guī)，但在某些關鍵領域的突破還不夠，尤其是涉及到利益集團的法律修訂推進緩慢，如加大死刑力度，提高腐敗的成本等，這就給權(quán)力的私有化或家族化留下了很多漏洞、回旋余地甚至盲點。

制約體系的欠缺。毋庸置疑，基層權(quán)力的家族化與我們國家權(quán)力制約體系的不完善是分不開的。

首先，人大制約方面。全國人民代表大會和地方人民代表大會，是國家和地方的最高權(quán)力機關，也是最高監(jiān)督制約機關，其薄弱環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制約手段不足。人大現(xiàn)有制約手段主要限于視察、處理申訴、審議報告、一般性執(zhí)法檢查及督促對違憲、違法行為做出處理等，對公共權(quán)力的運行過程并不能形成完整和經(jīng)常性的有效影響。二是制約權(quán)限不足。由于我們國家實行的是黨領導和決策制，堅持黨管干部的原則，這就使得同級人大還不能取得與同級黨委的平行地位，也就使得其尚不能充分行使選舉權(quán)和罷免權(quán)，人大的權(quán)力被“橡皮圖章化”，從已經(jīng)揭露的權(quán)力家族化現(xiàn)象也可以看出，大部分都來自媒體的曝光和民眾的舉報，而來自人大及其常委會的主動督責甚少，其制約力度可想而知。

其次，社會制約方面。社會制約是一種來自人民群眾的自下而上的制約，包括信訪、參政黨制約、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等等，對于維護公共權(quán)力的正當性具有重要的作用，但由于對制約對象不具有強制性的法律條件，所以在制約上還存在著一定的困境和缺陷：一是舉報人保護制度也還未完全建立起來，舉報者常常面臨打擊報復的風險，嚴重挫傷了人民群眾舉報的積極性。二是各民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督更多地還限于“政治協(xié)商，民主監(jiān)督，參政議政”等政策層面，實際監(jiān)督效果和效率并不明顯。三是輿論制約還不自由充分。由于我國現(xiàn)行的意識形態(tài)管理體制規(guī)定輿論工具歸屬于各級黨委和政府部門，媒體除對公民個人身份的批評、呼吁具有自主權(quán)之外，較為重大的批評、揭露都必須經(jīng)過主管部門審批，制約的先導性、及時性和主動性不夠，加之我國還沒有一部完整的《新聞法》，許多問題仍處于無法可依的狀態(tài)，輿論監(jiān)督常常處于心有余而力不足的尷尬局面。四是網(wǎng)絡監(jiān)督有序化不足。與傳統(tǒng)媒介相比，網(wǎng)絡監(jiān)督顯示了巨大的能量和優(yōu)勢，很多貪腐事件都是由于網(wǎng)絡的曝光而大白于天下，最近，權(quán)力家族化問題的頻頻曝光就得益于網(wǎng)絡的力量，但網(wǎng)絡的虛擬性，也給網(wǎng)絡監(jiān)督的有序化、透明化帶來了挑戰(zhàn)，加之我國互聯(lián)網(wǎng)法律的不完備，網(wǎng)絡監(jiān)督存在著諸多需要規(guī)范的地方。

再次，法律制約方面。如上所述，新中國成立以來，我國的法制建設取得了輝煌成就，法律體系已初具規(guī)模，但有法不依、有令不行的現(xiàn)象依然嚴重，而這恰恰是權(quán)力家族化現(xiàn)象滋生的一個重要根源：一是司法機關缺乏應有的獨立性。雖然我國法律明確規(guī)定：“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)”。但在實際司法實踐中，由于“兩院”在組織人事上及至機構(gòu)設置上直接受制于同級或上一級黨委，司法的獨立性并不充分，突出表現(xiàn)在案件的受理要受到同級黨委、政法委的“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”或“通盤考慮”，重大的、有爭議的案件更是由其先行商定或施加影響。二是執(zhí)法受到干擾，執(zhí)法效果大打折扣。受傳統(tǒng)人治思想的影響，某些領導干部甚至執(zhí)法者對法律置若罔聞，一方面，個別領導的講話、批示有時比法律更具權(quán)威性，條子、批示干擾辦案的現(xiàn)象依然存在；另一方面，部分執(zhí)法者有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至知法犯法等問題還不同程度地存在。

最后，黨內(nèi)制約方面。黨內(nèi)制約是我們黨體系內(nèi)的自身制約，主要包括黨委會內(nèi)部制約、紀檢機關制約、上下級制約以及黨員之間的制約等，近年來，雖然黨內(nèi)民主建設取得了可喜成績，但從實踐過程看，仍然暴露出一定的問題：一是對“一把手”制約不夠。部分“一把手”特權(quán)意識濃烈，不愿接受組織和群眾監(jiān)督，甚至凌駕于組織之上，不僅如此，一些領導甚至充當起了腐敗分子的保護傘。二是上級對下級的制約不力。這種制約一直存在隨機性、疏漏性和片面性等缺陷。三是紀檢機關缺乏應有的權(quán)威性和獨立性。由于同級黨委對紀委的人事任免、人員編制、活動經(jīng)費等實行全面領導，紀委實際上的制約效果如何可想而知。不僅如此，有的紀委甚至淪為保護貪腐官員的工具。四是黨內(nèi)執(zhí)法不嚴。主要表現(xiàn)在以黨紀處分代替刑罰、對違紀者進行袒護和包庇等。

總之，冰凍三尺非一日之寒，基層權(quán)力“家族化”現(xiàn)象的出現(xiàn)是多重因素長期累積的結(jié)果，面對上述這些根源，我們要進行科學理性的審視，給出相應的消解策略，于傳統(tǒng)根源要突出政治文化的創(chuàng)新和公民文化的培育，于現(xiàn)實根源則要進行深化政治體制改革，同時又要做好打長久戰(zhàn)的準備。

【注釋】

①殷海光：《中國文化的展望》，上海三聯(lián)書店，2002年，第98頁。

②費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)出版社，1985年，第71頁。

③馮友蘭：《中國哲學簡史》，北京大學出版社，1996年，第19頁。