世界各國鐵路改革重組進程及其啟示

摘要：當(dāng)前我國已拉開了鐵路改革重組的序幕但仍維持縱向、橫向一體化的“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織模式，借鑒先行國家的有益經(jīng)驗，可以更好推進鐵路改革重組進程。基于OECD規(guī)制指數(shù)的分析，對世界各國鐵路改革重組進程進行了全景式掃描；分產(chǎn)業(yè)重組與網(wǎng)運分離狀態(tài)、進入管制、市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)改革展開進一步分析；結(jié)合中國改革的發(fā)展實際，借鑒先行國家的成功經(jīng)驗，提出了中國鐵路改革重組的對策建議。

關(guān)鍵詞：鐵路改革；規(guī)制指數(shù)；產(chǎn)業(yè)重組；進入管制；產(chǎn)權(quán)改革

中圖分類號：F533

2013年3月，十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，決定撤銷鐵道部，成立中國鐵路總公司，實行政企分開，正式拉開了中國鐵路運輸產(chǎn)業(yè)改革重組的序幕。本文基于對OECD規(guī)制指數(shù)的分析，回顧各國鐵路改革重組進程，力圖把握世界鐵路改革重組的規(guī)律性，以期為中國鐵路改革重組提供有益參考和經(jīng)驗借鑒。

一、總體進程分析

由Conway， P.和G. Nicoletti等人編著的OECD國際規(guī)制數(shù)據(jù)庫（the OECD International Regulation Database）對34個OECD成員國的自然壟斷產(chǎn)業(yè) （包括航空、電信、電力、燃氣、郵政、鐵路、公路7個產(chǎn)業(yè)）市場化改革進程和政府規(guī)制改革進行了連續(xù)的監(jiān)測 （1975-2007年），另外對6個非OECD國家 （巴西、中國、印度、印尼、俄羅斯、南非）的自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革和政府規(guī)制改革也給出了2007年監(jiān)測數(shù)據(jù)，但沒有連續(xù)的數(shù)據(jù)。OECD國際規(guī)制數(shù)據(jù)庫采取定量方法研究各國壟斷產(chǎn)業(yè)的改革。每個產(chǎn)業(yè)從進入壁壘、公有產(chǎn)權(quán)、市場結(jié)構(gòu)、縱向一體化、價格規(guī)制等若干方面進行評價。規(guī)制指數(shù)取值范圍為[0，6]，取值越接近0表示改革越徹底，市場競爭程度越高；反之，數(shù)值越接近6表示市場化程度越低，產(chǎn)業(yè)改革越處于起步階段。

根據(jù)OECD國際規(guī)制指數(shù)測度辦法，鐵路規(guī)制指數(shù)從進入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場結(jié)構(gòu)、縱向一體化四個方面進行度量。其中，進入管制包括進入客運市場和進入貨運市場的法律條件兩個方面，分獨家經(jīng)營、多家企業(yè)專營和自由進入三個選項；公有產(chǎn)權(quán)包括基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、客運領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、貨運領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、鐵路系統(tǒng)商業(yè)公司政府是否擁有股份四個方面，分沒有、0～100%、100%公有產(chǎn)權(quán)3個選項；市場結(jié)構(gòu)包括客運市場同一區(qū)域運營企業(yè)最大數(shù)量、貨運市場同一區(qū)域運營企業(yè)最大數(shù)量兩個方面，分僅1家、2家、大于2家三個選項；縱向一體化即測度網(wǎng)運分離狀況，分未分離、會計分離、法律分離、產(chǎn)權(quán)分離四個選項。各指標(biāo)權(quán)重和選項的分值分布具體見表1。

OECD國際規(guī)制數(shù)據(jù)庫實際測度鐵路規(guī)制指數(shù)的國家有39家[不含冰島（OECD成員國），因冰島沒有鐵路]，其中，非OECD國家巴西、中國、印度、印尼、俄羅斯、南非和OECD國家智利、愛沙尼亞、以色列、斯洛文尼亞缺乏連續(xù)的數(shù)據(jù)，只有最后一年即2007年的數(shù)據(jù)，因此，有連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的國家有29個。

如圖1顯示，在20世紀(jì)90年代之前，世界各國鐵路規(guī)制指數(shù)高企，接近6，20世紀(jì)90年代鐵路規(guī)制指數(shù)開始處于連續(xù)下降的狀態(tài)，這與總的壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革形勢是一致的。這說明，世界各國的“鐵老大”也逐步加入壟斷性產(chǎn)業(yè)改革重組的大潮之中，并取得了實質(zhì)性的進展。但是，與其他壟斷性產(chǎn)業(yè)相比，歷年鐵路規(guī)制指數(shù)平均得分都比較高。圖1顯示，鐵路平均規(guī)制指數(shù)得分與總平均規(guī)制指數(shù)得分的差距在1989年之前在1分以內(nèi)，1989年之后擴大到1分以上，2002年以后這個分值差距擴大到1.5分。這說明，與其他壟斷性產(chǎn)業(yè)相比，鐵路改革不但起步晚，而且進展相對緩慢。1990年代以來，就在各國鐵路加快改革進程的同時，其與其他壟斷產(chǎn)業(yè)改革進展的差距卻加大了。

從進入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場結(jié)構(gòu)、縱向分離各單項平均得分情況來看，縱向分離和放松進入管制，有利于推動形成競爭性市場結(jié)構(gòu)，因而三者之間形成良性互動，它們的平均分值逐步趨于一致，但產(chǎn)權(quán)改革最為滯后，表現(xiàn)為各國鐵路運輸產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)過多，國有資本占比過大。

如圖2顯示，美國、加拿大是最早進行鐵路改革的國家，早在20世紀(jì)70年代初期就推行了鐵路改革；日本和瑞典也是較早開展鐵路改革的國家，于20世紀(jì)80年代中后期展開。英國不是最早開展鐵路改革的國家，但卻是鐵路改革最徹底的國家，2001年英國鐵路管制指數(shù)分值只有0.375，鐵路運輸產(chǎn)業(yè)的自由化程度大大高于世界其他國家。到2007年，鐵路自由化程度較高的國家有澳大利亞和部分歐盟國家（德國、瑞典、荷蘭、丹麥、匈牙利、捷克和斯洛伐克）。在OECD國家中，唯有土耳其和以色列鐵路仍保持“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織模式，其他國家或多或少進行了鐵路改革。但芬蘭、愛爾蘭、韓國、斯洛文尼亞、盧森堡等鐵路改革進程緩慢，規(guī)制指數(shù)均在5分以上。

分國別看，英國于1993年開始全方位進行鐵路管制改革，英國鐵路管制改革其實并不早，但力度最大，進展最快。1994年實行徹底的網(wǎng)運分離，同時，國有資本退出和私營資本進入，1996年鐵路企業(yè)徹底私有化和商業(yè)化，盡管英國在客運市場進入方面仍有特許專營方面的管制，但到2001年，客運市場和貨運市場競爭性的市場結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。德國鐵路改革比較晚，但進展較快。1994年在進入管制和網(wǎng)運分離方面進行改革，2001年市場結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，市場競爭主體增加。2005年德國完全放開進入管制，市場競爭主體進一步增多。德國鐵路改革滯后的領(lǐng)域是在公有產(chǎn)權(quán)改革方面，所有鐵路企業(yè)均是國有企業(yè)。和德國類似，瑞典、斯洛伐克鐵路改革重組進展也很迅速，除了所有的鐵路企業(yè)均為國有企業(yè)外，在網(wǎng)運分離、進入管制、形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)方面均有實質(zhì)性進展。在歐洲，丹麥和捷克的鐵路規(guī)制指數(shù)得分也比較低，鐵路自由化程度較高，這主要得益于它們實行徹底的網(wǎng)運分離和對客運、貨運市場完全放開進入管制。

與英國和德國等不同，法國和意大利在鐵路改革重組方面進展并不快，它們在網(wǎng)運分離方面已進行到“法律分離”階段，但還沒有實行“產(chǎn)權(quán)分離”，意大利除了在形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)方面有進展外，其他方面進展緩慢；而法國則主要是放松貨運市場進入管制，允許企業(yè)自由進入，形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)，其他方面也無進展。

澳大利亞于1996年開始進行鐵路市場化改革，在進入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場結(jié)構(gòu)和網(wǎng)運分離四個方面幾乎同時推進改革。1999年完全放開進入管制，允許一條線路上多家客運公司和貨運公司開展競爭，2005年徹底進行網(wǎng)運分離。由此，澳大利亞成為鐵路自由化程度較高的國家。

加拿大盡管率先于1970年代在公有產(chǎn)權(quán)方面進行改革，但保持穩(wěn)定至今。1987年放松進入管制，市場競爭主體增加。1996年完全放開進入管制，企業(yè)可自由進入，但由于經(jīng)濟效益欠佳，并沒有外部私人資本進入鐵路運輸領(lǐng)域，在公有產(chǎn)權(quán)制度和市場結(jié)構(gòu)等方面基本保持穩(wěn)定狀態(tài)，鐵路改革進展遲緩。因貨運市場運營企業(yè)數(shù)量減少，加拿大2005年之后的管制指數(shù)甚至高于此前5年的管制指數(shù)。

美國鐵路改革重組的特點是“橫切”，未進行網(wǎng)運分離。美國在1970年代就開始進行鐵路體制改革，允許更多私營企業(yè)和私人資本進入鐵路運輸產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極推進企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改造，1980年美國進一步放松進入管制，允許一條線路上可以有多家貨運公司存在，形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)，因而效率較高；但在客運市場上仍維持1家企業(yè)獨家經(jīng)營的狀態(tài)，一直處于虧損和依靠政府補貼維持運營的狀態(tài)?？傮w而言，與英國和德國等相比，美國鐵路體制改革進展緩慢，市場化改革并不徹底。

步美國后塵，日本鐵路改革重組也采取“橫切”的方式，未進行網(wǎng)運分離。1987年，日本鐵路在進入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場結(jié)構(gòu)方面同時進行改革，但時至今日，日本并未完全放開進入管制，進入鐵路運輸領(lǐng)域的企業(yè)必須經(jīng)政府授權(quán)特許專營。在管制指數(shù)得分方面，2001年之后日本管制指數(shù)分值和美國一樣，目前得分為4.125分。

在新興市場經(jīng)濟體中，鐵路改革市場化程度最高的是俄羅斯，在網(wǎng)運分離、進入管制方面邁出了實質(zhì)性步伐，客運和貨運公司均已形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)，不過，所有參與競爭的鐵路企業(yè)均為國有企業(yè)。印度、南非和巴西鐵路市場化改革進程也已啟動，但管制指數(shù)偏高，市場化程度較低。目前，市場化程度最低的當(dāng)屬中國和印尼，兩國鐵路規(guī)制指數(shù)均為6分，維持“大一統(tǒng)”（縱向、橫向一體化）的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織模式。

二、產(chǎn)業(yè)重組與網(wǎng)運分離狀態(tài)分析

在一個壟斷產(chǎn)業(yè)由一家縱向、橫向一體化“大一統(tǒng)”壟斷企業(yè)主導(dǎo)的情況下，新企業(yè)很難進入，即使進入以后，也難以同原有壟斷企業(yè)開展公平競爭。因為壟斷企業(yè)可以通過在自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)之間采取交叉補貼的方式，以掠奪性定價方式把新進入的競爭對手驅(qū)逐出去。因此，各國在對鐵路進行改革時率先對其進行產(chǎn)業(yè)重組，或是實行“網(wǎng)運分離”模式，將自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)相分離；或是進行“橫向分割”，削弱其市場勢力，推進區(qū)域間的競爭，也就是網(wǎng)運一體的“區(qū)域公司”模式。

從理論模式看，鐵路重組模式可分為兩大類：即鐵路下部路網(wǎng)等強自然壟斷業(yè)務(wù)與上部客貨營運等競爭性業(yè)務(wù)分開的“縱向分離”（“縱切”）和路網(wǎng)、客貨營運等業(yè)務(wù)內(nèi)部“橫向分割”（“橫切”）。其中，“縱向分離”又可分為“縱向分離，橫向一體化”、“縱向分離，橫向競爭”和“部分分離，單向接入”三種市場結(jié)構(gòu)重組模式（見圖3）；“橫向分割”又可分為“網(wǎng)絡(luò)分割，縱向一體化”和“網(wǎng)絡(luò)分割、縱向分離”兩種市場結(jié)構(gòu)重組模式 （見圖4）。需要注意的是，這五種模式是一種高度抽象的設(shè)計模式，實際上鐵路改革重組的模式要更多樣、更復(fù)雜一些。

“縱向分離，橫向一體化”因重組后鐵路公司內(nèi)部仍然不存在競爭機制，很少被各國采用，僅當(dāng)作改革起步階段的一種過渡方案?！翱v向分離，橫向競爭”因能在保持自然壟斷業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上促進競爭，而被英國、瑞典、德國等歐洲國家采用?！熬W(wǎng)絡(luò)分割，縱向一體化”則被美國和日本所采用。美國因貨運量大而客運相對較少的特點，鐵路改革重組則實行“貨網(wǎng)合一、客網(wǎng)分離”模式，全國形成1家客運公司（Amtrak）和多家貨運公司，貨運公司與路網(wǎng)公司形成區(qū)域一體化公司，客運公司向區(qū)域一體化公司租借路網(wǎng)使用權(quán)。日本因國內(nèi)客運繁忙，貨運相對較少的特點，鐵路改革實行的是“客網(wǎng)合一、貨網(wǎng)分離”重組模式，成立了全國統(tǒng)一的貨運公司，以 “網(wǎng)運分離”的方式向客運公司租借線路，完成貨運業(yè)務(wù)，客運業(yè)務(wù)維持一體化，但按95%以上的旅客在本區(qū)域流動的口徑組建6家區(qū)域性的客運公司，形成區(qū)域間的比較競爭。從“縱切”的角度來看，“網(wǎng)絡(luò)分割，縱向一體化”實際上也就是“部分分離，單向接入”，即鐵路線路與某些運營公司（客運或貨運）合為一體，形成一體化鐵路公司，另一部分營運公司獨立出去，以租借線路的方式運營?！熬W(wǎng)絡(luò)分割，縱向分離”是一種最徹底的重組模式，它與縱向、橫向一體化的“大一統(tǒng)”同為鐵路運輸產(chǎn)業(yè)組織模式的兩個極端。但是這種完全自由化的重組模式在路網(wǎng)、客貨營運之間創(chuàng)造出大量的外部交易界面，既不利于交易成本的下降，也不利于路網(wǎng)公司規(guī)模效益的發(fā)揮，因此，至今還沒有一個國家實行這種模式?；蛟S，這意味著完全自由競爭的組織模式對鐵路運輸產(chǎn)業(yè)來說，并不是一種合理的重組模式。

根據(jù)OECD國際規(guī)制數(shù)據(jù)庫監(jiān)測，到2007年，未實行鐵路重組的國家有：中國、印尼、土耳其、以色列和韓國。原本自然形成的“區(qū)域公司”狀態(tài)或進行“橫切”而形成網(wǎng)運一體化區(qū)域公司的國家有：美國、加拿大、墨西哥、日本、智利、斯洛文尼亞、巴西和印度。其余26個國家則實行某種程度的“網(wǎng)運分離”（“縱切”）。

從網(wǎng)運分離的狀態(tài)來看，又可分為會計分離（Accounting Separation）、法律分離（Legal Separation）和產(chǎn)權(quán)分離（Ownership Separation）三種類型。其中，產(chǎn)權(quán)分離是最徹底的分離，會計分離僅是從財務(wù)上進行單獨核算，法律分離是依據(jù)法律規(guī)定而實行某種程度的分離。會計分離和法律分離往往是為實行產(chǎn)權(quán)分離所做的準(zhǔn)備工作。從分離順序來看，多數(shù)國家鐵路改革會經(jīng)歷從會計分離發(fā)展到法律分離，進而發(fā)展到所有權(quán)分離的狀態(tài)。如表2顯示，截至2007年，處于會計分離狀態(tài)的國家有愛沙尼亞、盧森堡、瑞士和俄羅斯。完成產(chǎn)權(quán)分離的國家有澳大利亞、捷克、丹麥、匈牙利、荷蘭、新西蘭和英國。其中，英國鐵路改革重組是最激進的，直接從網(wǎng)運未分離狀態(tài)變成產(chǎn)權(quán)分離的狀態(tài)，其他國家則先經(jīng)歷了會計分離或法律分離階段，再過渡到產(chǎn)權(quán)分離狀態(tài)。截至2007年，鐵路重組“網(wǎng)運分離”仍處于法律分離階段的國家有：奧地利、比利時、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、意大利、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典和南非。

三、進入管制分析

鐵路運輸產(chǎn)業(yè)屬于壟斷性產(chǎn)業(yè)，但并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)，其中既有自然壟斷業(yè)務(wù)，又有競爭性業(yè)務(wù)（非自然壟斷業(yè)務(wù)）。在對鐵路進行重組的基礎(chǔ)上，通過放松進入管制，允許更多企業(yè)進入競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這是把壟斷性市場結(jié)構(gòu)改造成為競爭性市場結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

根據(jù)世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》，鐵路運輸服務(wù)具體業(yè)務(wù)可分為五類：鐵路客運；鐵路貨運；調(diào)車作業(yè)（包括路基、路軌、道岔、通信信號燈）；鐵路運輸設(shè)備維護；鐵路運輸?shù)闹С址?wù)項目（包括旅客車站服務(wù)、貨物裝卸服務(wù)、倉儲服務(wù)、貨物運輸代理和其他服務(wù)5小項）。根據(jù)圖5關(guān)于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的競爭性、產(chǎn)品（服務(wù)）消費上的排他性、溢出效應(yīng)的強弱等指標(biāo)劃分，鐵路運輸產(chǎn)業(yè)中的客運和貨運業(yè)務(wù)屬于“潛在競爭性”領(lǐng)域，鐵路運輸?shù)闹С址?wù)項目顯然屬于“可競爭性”領(lǐng)域；調(diào)車作業(yè)因低排他性、弱可競爭性和強外部性的特征，屬于“強自然壟斷性”領(lǐng)域，鐵路運輸設(shè)備維護因維護業(yè)務(wù)對專業(yè)性和技術(shù)性的要求則屬于“弱自然壟斷性”領(lǐng)域?；诖?，世界各國鐵路改革主要在具有“潛在競爭性”領(lǐng)域的客運和貨運業(yè)務(wù)放松進入管制，鼓勵競爭，而在“強自然壟斷”領(lǐng)域的調(diào)車作業(yè)仍保持原有狀態(tài)。在某些改革比較徹底的國家，對于具有“弱自然壟斷”的鐵路運輸設(shè)備維護業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也嘗試將其獨立出去，成立單獨的企業(yè)，并允許更多企業(yè)進入該領(lǐng)域。

OECD國際規(guī)制數(shù)據(jù)庫對各國客運和貨運市場的進入管制進行了測度。如表3數(shù)據(jù)顯示，截至2007年，完全放開鐵路貨運市場（自由進入）的國家很多，分別是澳大利亞、加拿大、捷克、丹麥、法國、德國、希臘、匈牙利、荷蘭、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、英國、美國，以及印度，大DfxpEyQFbvTw8bOfWfDvFm9PtnsVmY8KyMZZkIPM8NE=約占到所研究國家的一半。但是，完全放開鐵路客運市場（自由進入）的國家僅有澳大利亞、加拿大、捷克、丹麥、德國和斯洛伐克。另外，智利、匈牙利、意大利、日本、韓國、墨西哥、波蘭、葡萄牙、瑞典、瑞士、英國，以及巴西、俄羅斯、南非客運市場授予多家企業(yè)專營，其他國家則仍維持獨家企業(yè)經(jīng)營的格局。從開放市場的順序來看，除了意大利、葡萄牙和南非三國率先開放客運市場之外，其他國家或者是同時開放貨運、客運市場，或者先行開放貨運市場、再開放客運市場。這是因為，相對來說，開放客運市場需要考慮安全、普遍服務(wù)等，更為復(fù)雜，而開放貨運市場一般只需考慮經(jīng)濟因素，相對簡單。

四、市場結(jié)構(gòu)分析

世界各國的鐵路改革實踐表明，產(chǎn)業(yè)重組和放松進入管制為形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)奠定了可行的基礎(chǔ)。如表4顯示，在客運和貨運均形成競爭性市場結(jié)構(gòu)的國家有奧地利、英國、德國、意大利、瑞典、挪威、丹麥和斯洛伐克，此外，非OECD國家俄羅斯也形成了競爭性的客運市場和貨運市場。

多數(shù)情況下，同一區(qū)域內(nèi)營運的貨運企業(yè)數(shù)量比客運企業(yè)數(shù)量要多，只有英國、日本和葡萄牙是例外。顯然，這與進入管制程度高度相關(guān)，如前所述，貨運市場開放程度普遍高于客運市場。

五、產(chǎn)權(quán)改革分析

產(chǎn)權(quán)改革是鐵路產(chǎn)業(yè)改革最為滯后的領(lǐng)域。盡管多數(shù)國家鐵路改革都將吸引外部資本參與列為重要內(nèi)容，但部分國家因鐵路經(jīng)濟效益欠佳，難以吸引到外部資金參與，因此，一些最大的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、客運企業(yè)和貨運企業(yè)仍保持純國有企業(yè)形態(tài)。OECD國際規(guī)制數(shù)據(jù)庫從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、客運領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、貨運領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、鐵路系統(tǒng)商業(yè)公司政府是否擁有股份四個方面，分 “沒有”、“0～100%”、“100%公有產(chǎn)權(quán)”三個選項來度量各國鐵路系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)改革進展情況，結(jié)果如表5所示。

綜合這四個方面情況來看，英國是鐵路運輸產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革最徹底的國家，無論是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、客運市場或貨運市場領(lǐng)域中的最大企業(yè)中，還是在鐵路系統(tǒng)的商業(yè)公司中，政府均未擁有任何股份。美國、加拿大、墨西哥、日本、盧森堡、愛沙尼亞、新西蘭、巴西也是產(chǎn)權(quán)改革進展較為明顯的國家?？傮w而言，大多數(shù)國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、客運領(lǐng)域和貨運領(lǐng)域最大企業(yè)保持國有企業(yè)形態(tài)，在鐵路系統(tǒng)商業(yè)公司政府也往往擁有股份，這說明，因產(chǎn)業(yè)特性和發(fā)展路徑依賴等原因，在全球范圍內(nèi)鐵路運輸產(chǎn)業(yè)往往是國有資本占比較高的產(chǎn)業(yè)。

六、對中國鐵路改革重組的啟示

2013年3月，十二屆人大一次會議上宣布撤銷鐵道部、組建鐵路總公司，這標(biāo)志著中國鐵路改革正式揚帆起航。根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國鐵路實行政企分開，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。2013年3月14日，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔2013〕47號）正式批準(zhǔn)組建中國鐵路總公司。根據(jù)批復(fù)精神，中國鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運、特運任務(wù)，負責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

從世界各國鐵路改革重組進程來看，“政企分開”只是第一步，鐵路改革重組比較徹底的國家還有“網(wǎng)運分離”或“橫向分割”、“放松進入管制，引入競爭”、“吸引社會資本，進行股份制改造”等后續(xù)步驟?？梢?，目前的中國鐵路總公司應(yīng)該是一個過渡模式，我國鐵路改革下一步要在產(chǎn)業(yè)重組、放松進入管制、吸引外部資本、形成多元投資主體的股份制公司和競爭性市場結(jié)構(gòu)上繼續(xù)推進。

首先，充分借鑒世界各國鐵路改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，創(chuàng)造性設(shè)計中國鐵路產(chǎn)業(yè)改革重組方案。目前，對中國鐵路系統(tǒng)如何重組，主要流行下述兩種方案：一是“縱切”方案，即類似英國、澳大利亞、德國、瑞典等“網(wǎng)運分離”模式。對原有的垂直一體化（既包括壟斷業(yè)務(wù)也包括競爭業(yè)務(wù)）壟斷結(jié)構(gòu)按照競爭環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)進行拆分，實行路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（自然壟斷環(huán)節(jié)）同運輸業(yè)務(wù)（競爭環(huán)節(jié)）的縱向分離，在客運、貨運市場引入有效競爭，對路網(wǎng)實行嚴(yán)格管制。二是“橫切”方案，即類似美國、日本等鐵路重組模式，在一個國家范圍內(nèi)，組建多個區(qū)域性的垂直一體化公司，公司之間相互開放路網(wǎng)。考慮到中國鐵路成長發(fā)展的路徑、現(xiàn)階段所擔(dān)負的使命，尤其是中國鐵路系統(tǒng)的超級復(fù)雜性，在中國鐵路改革重組模式問題上，選擇某個單一模式是最簡單的，但可能是不合理的。筆者贊同選擇“網(wǎng)運分離+區(qū)域公司”的混合模式，但具體方案應(yīng)依據(jù)特定鐵路運輸線路的“可競爭性”、網(wǎng)運之間的交易數(shù)量和頻率、各區(qū)域線路的繁忙程度、普遍服務(wù)任務(wù)的合理分擔(dān)等因素研究后確定。在有必要實行“網(wǎng)運分離”的地方，也可以借鑒一些國家的做法，采取循序漸進的方式推進：即先進行會計分離，再到法律分離，最后過渡到產(chǎn)權(quán)分離，避免操之過急對中國鐵路運行產(chǎn)生負面影響。

其次，對非自然壟斷環(huán)節(jié)放松進入管制，形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)。先行國家鐵路改革重組經(jīng)驗表明，由于鐵路運輸產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的業(yè)務(wù)可競爭程度各不相同，既存在強自然壟斷業(yè)務(wù)，也存在弱自然壟斷、潛在競爭與競爭性業(yè)務(wù)，產(chǎn)業(yè)分割成為產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)重組的第一步驟，它能使特定的壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)發(fā)生革命性的變化，盡快形成競爭性市場結(jié)構(gòu)。與此同時，在潛在競爭性的貨運和客運環(huán)節(jié)“擴大市場準(zhǔn)入”，甚至在“弱自然壟斷”的鐵路運輸設(shè)備維護業(yè)務(wù)領(lǐng)域放松進入管制，才能維護市場運行的效率和公平，促進競爭性市場結(jié)構(gòu)良好運轉(zhuǎn)。需要指出的是，多數(shù)國家鐵路改革后在同一條線路上的運行的客運公司和貨運公司并不是同一家企業(yè)，中國鐵路改革在短期內(nèi)可能難以形成同一條線路上存在多家客運企業(yè)或貨運企業(yè)競爭的局面，但至少可以率先實行客運和貨運分離，實現(xiàn)同一條線路上從事客運業(yè)務(wù)和從事貨運業(yè)務(wù)的運輸企業(yè)是分離的實體。

最后，積極吸引社會資本，推進鐵路企業(yè)股份制改造。中國鐵路改革要吸引社會資本的廣泛參與：一是可緩解融資來源單一帶來的信貸風(fēng)險；二是可通過股權(quán)融資減輕利息負擔(dān)；三是可通過引進新投資者來改善股本結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)。和世界上大多數(shù)國家相比，社會資本參與中國鐵路市場化改革存在有利條件和不利條件。有利條件是，中國鐵路是世界上最繁忙的鐵路，經(jīng)濟效益較好，社會資本有進入的意愿；不利條件是，中國鐵路企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革滯后，主業(yè)和輔業(yè)混在一起，存在大量的隱性社會負擔(dān)。因此，中國鐵路改革要吸引社會資本參與，應(yīng)對現(xiàn)有企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)股份制改造，先進行“主輔分離，輔業(yè)剝離”，將輔業(yè)徹底剝離出去，精干主業(yè)，再將主業(yè)資產(chǎn)量化為股份吸引其他社會資本參與，組成股份制鐵路企業(yè)。在吸引社會資本方面，尤其要注意優(yōu)先吸引公路、民航、水運、城市交通運輸資本的參與，以利于形成“多式聯(lián)運”的無縫鏈接運輸體系，并有利于不同運輸業(yè)在經(jīng)營管理經(jīng)驗方面的借鑒。

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（編輯：許麗麗）