民族地區(qū)財政轉移支付制度的回顧及效應評價

李德英

摘 要：民族地區(qū)財政轉移支付政策具有的特殊性，對不同時期的政策及效應進行評述，透過其發(fā)展及演變歷程，提供政策建議：明確民族地區(qū)財政轉移支付政策的目標，加大對民族地區(qū)財政轉移支付力度；進行民族地區(qū)財政轉移支付制度的創(chuàng)新，提高轉移支付的有效性；體現(xiàn)民族地區(qū)財政轉移支付政策的特殊性，確保政策的相對獨立。

關鍵詞：民族地區(qū)；財政轉移支付；效應

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0124-02

一、民族地區(qū)財政轉移支付及其特殊性

財政轉移支付是一個國家為了消除各級政府之間、不同地區(qū)之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡，而實施的一項公共財政資源的分配制度?！皩σ粐裕斦D移支付制度的主要目標是促進公共服務均等化，使不同區(qū)域的居民大致均等地享受公共服務?！盵1]轉移支付制度最早源于英國，至今已有一百八十多年的歷史。我國在新中國成立后開始實行這項制度。作為統(tǒng)一的多民族國家，民族地區(qū)財政轉移支付即是民族地區(qū)財政體制的重要內容，又是中央政府重要的民族政策，其特殊性主要表現(xiàn)在：一是政策對象的特殊性：民族地區(qū)財政轉移支付政策的對象是少數(shù)民族地區(qū)以及少數(shù)民族居民，其政策對象即具有區(qū)域性，又具有民族性。二是政策環(huán)境的特殊性：民族地區(qū)大多位于偏遠、邊境地區(qū)，地廣人稀、自然條件惡劣，經濟欠發(fā)達，財政能力弱，基本公共服務供給成本高、難度大。三是政策目標的特殊性：財政轉移支付作為政府解決市場失靈的一項政策手段，其目標應為兼顧公平與效率。但民族平等、民族團結和各民族共同繁榮是我國政府處理民族問題的基本原則，民族地區(qū)財政轉移支付政策的對象和政策環(huán)境的特殊性，決定了政策目標的特殊性，即公平優(yōu)先。

二、民族地區(qū)財政轉移支付政策的演變及效應評價

（一）新中國成立初——改革開放前（1949-1977）

新中國成立后一直到改革開放前，我國的財政制度是“劃分收支、分級管理、分類分成”的管理模式。我國民族地區(qū)雖然地大物博、地廣人稀，但大多數(shù)自然條件惡劣、經濟基礎薄弱，且都位于邊境要塞，對于維護民族團結、邊疆穩(wěn)定、祖國統(tǒng)一意義重大，考慮到這些特殊因素，中央政府在這一時期對民族地區(qū)實行了優(yōu)于其他地區(qū)的差別化財政轉移支付政策，極大緩解了民族地區(qū)的財政困難，提升了民族地區(qū)的財政能力，穩(wěn)定、恢復并有效推動了民族地區(qū)基本公共服務事業(yè)的發(fā)展。

1952年《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》規(guī)定，“在國家統(tǒng)一的財政制度下，各民族自治區(qū)自治機關得依據(jù)中央人民政府和上級人民政府對民族自治區(qū)財政權限的劃分，管理本自治區(qū)的財政。”1958年《民族自治地方財政管理暫行辦法》規(guī)定，上級各級財政要保證民族地區(qū)財政“達到收支平衡”，收大于支，定額上繳；支大于收，中央補助。1963年中央政府設置了少數(shù)民族補助費，專門用于民族地區(qū)政府承擔的特殊性事權所必需的財政支出補助，同時規(guī)定，民族地區(qū)在上年結余的財政資金和當年預算執(zhí)行過程中超收分成收入資金，留歸民族地區(qū)使用。1964年《財政部關于計算民族自治地方5%機動資金的具體規(guī)定》規(guī)定了國家每年按照上年的經濟建設、社會文教、行政管理及其他事業(yè)費的支出決算數(shù)，另加5%的機動資金，用于民族地區(qū)經濟建設、社會文教、行政管理和其他事業(yè)支出。

（二）改革開放——分稅制改革前（1978-1994）

改革開放之后，我國的財政制度實行“劃分收支、分級包干”的管理模式，同時，對民族地區(qū)仍然采取優(yōu)于其他地區(qū)的差別化的財政轉移支付政策，并且隨著經濟的發(fā)展，中央對民族地區(qū)轉移支付政策力度逐漸加強。但這一時期，國家實施了區(qū)域非均衡的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，為了讓東部地區(qū)先富起來，在財政分配上大力向東部地區(qū)傾斜，導致對民族地區(qū)的財政轉移支付實際大大縮水，民族地區(qū)與東部地區(qū)的基本公共服務事業(yè)發(fā)展的差距迅速加大。

1980年《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》規(guī)定，中央對民族地區(qū)的補助數(shù)額，實行“包干”的辦法，民族地區(qū)五年內財政收入增長的部分全部留歸地方。1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定，第一，民族地區(qū)的財政收入和財政支出項目，由國務院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定；第二，民族地區(qū)財政收入多于財政支出的，余額上繳上級財政，上繳數(shù)額可以一定幾年不變，其余超收部分歸民族地方財政，收入不敷支出的由上級財政機關補助；第三，上級國家機關根據(jù)民族地區(qū)的特殊情況，合理核定或調整民族自治地方的財政收入及財政支出的基數(shù)。但這些差別化的財政轉移支付政策在實施了一段時間之后就被取消了，以上幾個條款在2001年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法修正案（草案）中被刪除。1985年《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的規(guī)定》規(guī)定，中央對民族自治地方的補助數(shù)額每年遞增10%，但1986年遞增10%減為5%，1988年就取消了遞增比例。

（三）分稅制改革——今（1994——今）

1994年分稅制改革，中央政府在原包干體制確定的地方上解和中央補助基本不變，不觸動地方既得利益的情況下，對財政收入增量分配即財政轉移支付進行了調整。這一制度在設計原則上要求“利益分配要向中西部地區(qū)傾斜”，民族地區(qū)財力狀況在一定程度上得到了改善、財政困難在一定程度上得到了緩解。但這一制度設計，并沒有在實際上給予民族地區(qū)實行差別化財政體制的足夠空間，難以熨平民族地區(qū)和東部地區(qū)的財力差異，反而在某些方面發(fā)生了逆向調節(jié)效應，對民族地區(qū)與東部地區(qū)基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)造成根本性障礙。

1995年《過渡期轉移支付辦法》規(guī)定，民族地區(qū)可以根據(jù)其所承擔的特殊事權等獲得從4%到12%的轉移支付補助系數(shù)。但由于比例過小，根本不能抵消民族地區(qū)由于基本公共服務成本高、承擔特殊事權多等客觀原因造成的財政支出，民族地區(qū)財政困難不斷加劇。2000年，中央特設專門性的民族地區(qū)轉移支付，規(guī)定，2000年，中央財政安排10億元民族地區(qū)轉移支付資金，然后在此基礎上，與中央分享的增值稅收入的增長率同樣，逐年進行遞增；同時，對民族地區(qū)增值稅收入的75%部分，每年收入比上年增長部分的80%，轉移支付給民族地區(qū)（采用環(huán)比辦法進行計算）。2005年《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》規(guī)定，第一，中央政府將充分考慮民族地區(qū)與東部地區(qū)各項基本公共服務支出的成本差異，通過革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉移支付、一般財政轉移支付和專項財政轉移支付等方式，逐步加大對民族地區(qū)的政轉移支付力度；第二，上級財政應當支持民族地區(qū)財政，同時，要保證民族地區(qū)的國家機關正常運轉，保證民族地區(qū)財政供養(yǎng)人員工資足額按時發(fā)放，保證民族地區(qū)基礎教育正常經費的支出；第三，上級政府部門各種專項資金的分配，應當向民族地區(qū)傾斜；第四，上級政府出臺的稅收減免等特殊政策（主要是西部大開發(fā)中對西部民族地區(qū)的稅收減免），造成民族地區(qū)財政收入縮水的部分，在計算中央對地方財政轉移支付系數(shù)時，應當作為重要因素予以考慮和照顧。

三、優(yōu)化和完善民族地區(qū)財政轉移支付制度的政策建議

（一）明確民族地區(qū)財政轉移支付政策的目標，加大對民族地區(qū)財政轉移支付力度

“財政實際上是一國政治的全部經濟內容，而政治不過就是決定公共品提供即公共資源配置的社會機制?！盵2]財政轉移支付政策制度設計的出發(fā)點和最終目標，是推進區(qū)域基本公共服務的均等化。“財政轉移支付制度雖然不能直接改變地區(qū)間經濟社會發(fā)展的不平衡的現(xiàn)狀，但可以為縮小地區(qū)間基本公共服務發(fā)展差距創(chuàng)造條件?！盵3]目前民族地區(qū)與東部地區(qū)基本公共服務水平和質量仍然存在著巨大的差距，而均衡的財政能力是保證民族地區(qū)地方政府基本公共服務職能實現(xiàn)和推進基本公共服務均等化的必要條件。因此，在優(yōu)化和進一步完善財政轉移支付制度的過程中，一定要將實現(xiàn)基本公共服務均等化作為民族地區(qū)財政轉移支付政策的目標，必須讓轉移支付進一步向民族地區(qū)傾斜，加大力度，從而充實民族地區(qū)財政收入，提高發(fā)展能力，促進民族地區(qū)基本公共服務事業(yè)發(fā)展、縮小與東部地區(qū)存在并日趨擴大的差距，維護民族地區(qū)和邊疆穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

（二）進行民族地區(qū)財政轉移支付制度的創(chuàng)新，提高轉移支付的有效性

新制度經濟學認為，制度的變革與優(yōu)化是經濟社會發(fā)展的決定性因素。新中國成立后，中央財政對民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，極大促進了民族地區(qū)基本公共服務事業(yè)的發(fā)展，對于維護民族團結、邊境安定、社會和諧等意義重大。但與東部地區(qū)相比，民族地區(qū)基本公共服務仍然存在水平低下，需求大、成本高、供給能力有限等困境。轉移支付具有乘數(shù)效應，且對落后地區(qū)的邊際效應高于對發(fā)達地區(qū)的邊際效應。目前中央政府對各地區(qū)的義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等事業(yè)的發(fā)展設有專項轉移支付，同時對民族地區(qū)設有專門的轉移支付，但這些項目對民族地區(qū)所發(fā)揮的基本公共服務均等化效應有限。因此，中央政府應結合民族地區(qū)基本公共服務的重要性及困境等方面，嘗試對民族地區(qū)財政轉移支付制度進行創(chuàng)新，將現(xiàn)有專項轉移支付項目進行調整，設立“民族地區(qū)基本公共服務（基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障）專項轉移支付”，從而提高這項制度的有效性，使改革與發(fā)展的成果讓不同區(qū)域的居民共享，使民族地區(qū)居民不因出生地和民族、戶籍等因素而影響其發(fā)展的權利和機會。

（三）體現(xiàn)民族地區(qū)財政轉移支付政策的特殊性，確保政策的相對獨立

“體現(xiàn)公平性、照顧特殊性是財政轉移支付制度的重要性質?！盵4]民族地區(qū)財政轉移支付政策即是一項財政政策，又是一項民族政策，為確保優(yōu)惠政策能真正受惠于民族地區(qū)居民，需要賦予民族地區(qū)財政轉移支付政策相對獨立的地位。在整個宏觀財政政策中，單獨設置、“因民族制宜”，獨立設計，保證其制度設計中充分體現(xiàn)民族特殊性，有效、有針對性地推動民族地區(qū)基本公共服務事業(yè)的發(fā)展。

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（責任編輯：許廣東）