對錦州市龍棲灣新區(qū)建設(shè)融資模式創(chuàng)新的思考

吳險

【摘 要】作為遼寧省“五點一線”戰(zhàn)略的重點支持區(qū)域，龍棲灣新區(qū)承載了錦州轉(zhuǎn)身向海的發(fā)展夢想。完成龍棲灣地區(qū)的開發(fā)目標(biāo)，關(guān)鍵是解決融資問題。本文簡要分析了我國城市新區(qū)建設(shè)的融資模式，結(jié)合龍棲灣新區(qū)的特點，尋求其融資模式的創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】新區(qū)建設(shè)；融資模式；創(chuàng)新

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)成為城市繁榮發(fā)展的重要內(nèi)容。錦州作為環(huán)渤海經(jīng)濟圈內(nèi)的重要開放城市，借助天然優(yōu)勢，有著很大的發(fā)展空間。2009年，遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放上升為國家戰(zhàn)略，錦州走上了向海求發(fā)展的道路。2011年，錦州進(jìn)一步提出建設(shè)“遼寧沿海第二大城市”的目標(biāo)，全面實施沿海突破戰(zhàn)略。轉(zhuǎn)身向海繪制跨越式發(fā)展藍(lán)圖已成為錦州城市發(fā)展的戰(zhàn)略突破點，龍棲灣新區(qū)則承載了錦州轉(zhuǎn)身向海的發(fā)展夢想。

一、龍棲灣新區(qū)的基本情況

（一）龍棲灣新區(qū)概況

錦州龍棲灣新區(qū)位于渤海灣北岸，規(guī)劃面積103平方公里，是遼寧省“五點一線”戰(zhàn)略的重點支持區(qū)域，也是錦州市承載遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的核心區(qū)域。根據(jù)規(guī)劃，新區(qū)的發(fā)展定位為：遼寧樞紐港物流中心的重要組成部分；遼西最重要的臨港產(chǎn)業(yè)基地；渤海北岸的區(qū)域金融商貿(mào)中心；渤海北岸著名的宜居海洋新城。城市規(guī)模為：到2030年，人口規(guī)模達(dá)到50萬，城市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到64平方公里，其中行政生活區(qū)32平方公里、產(chǎn)業(yè)區(qū)27平方公里、水系5平方公里。此外，物流及港區(qū)面積約為40平方公里。未來近二十年龍棲灣將成為錦州地方經(jīng)濟發(fā)展的助推器。這一戰(zhàn)略規(guī)劃中最艱巨的任務(wù)就是開發(fā)資金的落實，即新區(qū)建設(shè)的融資問題。

（二）龍棲灣新區(qū)融資模式

新區(qū)成立初期，國家信貸政策相對寬松，新區(qū)通過國家政策性銀行及商業(yè)銀行信貸獲得資金，利用土地抵押方式向國家開發(fā)銀行貸款20億元，向錦州銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社等商業(yè)銀行貸款近5億元。同時，以拍賣方式取得土地出讓金收入6.09億元，對現(xiàn)有海域補償及土地整理類項目進(jìn)行包裝，獲得農(nóng)發(fā)行土地收儲項目貸款3.9億元。

開發(fā)初期，政府聘用了專業(yè)的投融資咨詢公司編制投融資規(guī)劃，指導(dǎo)新區(qū)整體投融資工作。先后與西部控股、嶺南園林、中石油北燃等企業(yè)合作，采用BT、BOT、“代建制”、引入產(chǎn)業(yè)基金等多種新型融資模式，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等領(lǐng)域引入社會投資超50億元，形成了多元化融資渠道。

本著立足長遠(yuǎn)的原則，2010年末，新區(qū)運用股權(quán)收購和國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的方式整合各投資主體，注入土地、資金等85億元資產(chǎn)，成立了錦州龍棲灣投資發(fā)展有限公司，負(fù)責(zé)新區(qū)開發(fā)建設(shè)的投融資運作。并以該公司為載體，以股權(quán)投資的方式，與工銀國際及瑞銀國際等投資銀行合作，成立龍棲灣投資公司，為龍棲灣新區(qū)開發(fā)提供長期資金支持。同時由錦州龍棲灣投資發(fā)展有限公司和社會投資人共同出資1.1億元成立融資擔(dān)保公司，為新區(qū)企業(yè)及建設(shè)單位提供金融擔(dān)保支持，幫助企業(yè)解決短期資金需求。

新區(qū)還建立了與融資相匹配的債務(wù)管理機制，通過投融資規(guī)劃建設(shè)及未來土地價格的預(yù)測，按照滾動開發(fā)、資金可持續(xù)原則開展融資工作。同時，逐步弱化財政還款模式，以市場化運作的方式，將一級土地開發(fā)收入及非公益類經(jīng)營收入納入投資發(fā)展公司范疇，將經(jīng)營收入作為未來還款的主要來源。

二、我國城市新區(qū)建設(shè)融資模式的主要形式

城市化的快速發(fā)展，帶來基礎(chǔ)設(shè)施改善、環(huán)境保護(hù)加強、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等問題，規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項目的建設(shè)，需要大量的資金投入，僅靠政府公共財政無法滿足，這就要求地方政府能夠融入巨額資金以滿足建設(shè)需要。經(jīng)過多年實踐，各地政府在城市開發(fā)建設(shè)上形成了不同的融資模式。

在融資方式上，銀行貸款成為我國地方政府融資的主要模式。向政策性銀行、商業(yè)銀行等融資，是地方政府彌補建設(shè)資金不足的首要選擇和主要方式。這些貸款多是向國內(nèi)銀行申請，但近年來，向國際銀行申請貸款的案例不斷增多，如2006年，哈爾濱市政府向日本國際協(xié)力銀行貸款74億日元，用于何家溝改造和松浦污水處理廠等項目建設(shè)。

項目融資方式如BT、BOT等，也大量運用在有一定投資回報的建設(shè)項目中。政府依據(jù)其壟斷的資源、信息，賦予社會投資者相應(yīng)的特許開發(fā)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、特許收費權(quán)等，由投資者進(jìn)行項目策劃、籌資、建設(shè)、管理運營，并在建設(shè)完成后給與投資者有一定期限的收益權(quán)。如深圳沙角B火力發(fā)電廠、自貢污水處理廠、武漢地鐵等都是采用BOT模式融資的。

部分地方政府通過城投公司發(fā)行企業(yè)債、公司債、信托產(chǎn)品等向社會融資，用投資收益進(jìn)行償還，如上海城投、武漢城投等公司通過發(fā)行公司債，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，產(chǎn)業(yè)投資基金、融資租賃、ABS等方式也在一些地方得到有效試行。

在融資平臺建設(shè)方面，目前，地方融資平臺基本上都是由地方政府組建平臺公司，政府通過劃撥土地、資金、特許權(quán)等形式形成公司資產(chǎn)，以平臺公司作為城市建設(shè)投融資運作實體。雖然平臺組成形式多樣，如 “新區(qū)管委會+1個平臺公司”、“新區(qū)管委會+多個平臺公司”、“新區(qū)管委會+大型企業(yè)”，但多數(shù)平臺融資模式仍擺脫不了傳統(tǒng)“平臺公司+土地財政+信貸資金”融資模式，即政府投入土地、資金成立平臺公司，給與一定的政策扶持、特許經(jīng)營權(quán)等，平臺公司以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為載體、以土地的未來收益為還款來源、以政府財政信用為擔(dān)保向銀行貸款，融入資金。

這種傳統(tǒng)的融資平臺模式過度依賴土地財政、依賴銀行貸款，投資操作不規(guī)范、不透明，與政府關(guān)系過于密切，隱藏著巨大的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。土地財政由于助推了房地產(chǎn)價格上漲，近年來飽受詬病，而今年美國汽車城底特律市破產(chǎn)，又敲響了地方政府債務(wù)風(fēng)險的警鐘，完善市場起基礎(chǔ)作用的、管理科學(xué)的城市建設(shè)融資模式已成為關(guān)鍵。

三、錦州龍棲灣新區(qū)建設(shè)融資模式的創(chuàng)新

綜合分析各地城市新區(qū)建設(shè)的融資模式，結(jié)合龍棲灣新區(qū)自身的特點，提出新區(qū)建設(shè)融資模式的創(chuàng)新思路，以市場化的方式，提高融資平臺的運營效率，促進(jìn)新區(qū)建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

首先，對建設(shè)項目分類經(jīng)營，豐富投資主體。對于經(jīng)營性項目，可通過招標(biāo)等方式，引入不同形式的資本參與建設(shè)、經(jīng)營，減少政府的參與。對于非經(jīng)營性項目，其社會效益較強、盈利能力較弱或無盈利能力，應(yīng)該主要由政府通過財政提供。

其次，充分利用現(xiàn)有融資方式，探索新的融資方式，積極促進(jìn)融資方式多樣化。發(fā)揮現(xiàn)有融資方式的作用，做大做強，如BT、BOT、產(chǎn)業(yè)基金等；進(jìn)一步推廣運用國際通行的新型融資方式，如ABS、PFI、融資租賃等。發(fā)揮資本市場的資源配置作用，降低融資成本，提高融資效率，大力引入私營資本，鼓勵私營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)、建設(shè)領(lǐng)域。還可適當(dāng)發(fā)行公司債、信托產(chǎn)品等向社會融資。

再次，推動融資平臺的市場化運作，弱化政府的信用支持。規(guī)范融資平臺的運作，完善管理制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府實施財政監(jiān)督，引入市場化機制，削弱政府的干預(yù)和信用支持作用。

最后，建立健全融資平臺風(fēng)險監(jiān)督體系。完善信息披露制度，建立投融資活動科學(xué)管理程序，明確風(fēng)險管理工作的責(zé)權(quán)劃分，尤其關(guān)注債務(wù)風(fēng)險管理機制的建立。

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